当前我国税务行政解释存在的问题及完善/舒国辉

当前税务行政解释中存在的问题及完善

上饶市信州区国家税务局舒国辉
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税务行政解释属于法律解释的一种，指有法定职权的国家税务行政机关在具体适用税法过程中对其含义的探求和说明。税务行政解释为抽象行政行为，具有行政立法性质。税务行政解释在税务行政执法过程具有存在的客观必要性和必然性。首先，税务行政的过程就是适用税法的过程，在这个适用过程中，需要对税法进行发现、判断，其间必然涉及到对法律含义的解释，这是税务行政解释存在的宏观基础；其次，在税务行政执法的微观层次，每一名具体的税务行政执法者的具体执法过程是：理解税法——了解税收法律事实——寻找相关的法律法规规章——解释法律文本和法律事实——作出行政决定。在这个过程中，税务行政执法者对税法的理解和解释是一个必不可少的环节，因此，税务行政解释具有存在的必要性。
一、当前我国税务行政解释存在的问题
1、超越职权进行税务行政解释：1981年全国人大常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》规定，“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及其主管部门进行解释”。由此对税收基本法律、法令以规范性文件进行解释的权限，只属于国务院及其主管部门（财政部、国家税务总局、海关总署等部门），至于其他部门，则不享有此项权力。而实践中，地方各级级别的行政部门（包括税务机关）以各种文件的形式，对税收基本法律包括程序法、实体法，进行事实上的变通解释的现象比较普遍。
2、缺乏某些基本的税务行政解释。比如，《税收征收管理法》规定的税务行政处罚，给予税务行政执法机关和执法人员的自由裁量权空间过大，这在税务行政执法实践中暴露出不少弊端，如某些税务行政执法人员利用自由裁量权对纳税人进行威逼利诱、基层税务行政执法机关迫于社会压力对严重的税务行政违法行为选择较弱的行政处罚等。因此，由有法定职权的部门制定处罚标准，对税务行政处罚进行细化解释就很有必要。由于缺少相应的解释，一些基层税务行政执法机关不得不结合本地实际制定了税务行政处罚参照标准，但面临合法性与法律效力的疑问。
3、税务行政解释不能满足实际要求。我国目前税法的“问题——反馈——解决问题”的反馈机制是不灵敏的，往往税务行政执法机关碰到法律解释问题，请示有法定解释职权的主管部门予以明确，主管部门往往要经历一段时间才会有正式的文件作出解释，使其他税务机关面临类似的执法难题不能及时解决。
4、税务行政解释体系繁杂多变，检索和查阅难度大。我国税务行政解释涉及范围广、体系复杂、更新速度快，检索和查阅都有一定难度。税务行政工作者必须随时关注最新的税收规范性文件，即使如此有时也不能跟上税收规范性文件变化的节奏。
5、税务行政解释的科学性、民主性有待提高。税务行政解释作为法律解释的一种，也要遵循法律解释的方法和程序。同时我国目前缺少严密的税务行政解释程序，影响到税务行政解释的公正性、合理性。
税务行政解释特别是重大的税务行政解释，应充分听取社会各界的意见，体现出税务行政的民主性。最近国务院法制办发出《国务院法制办公室关于公布《中华人民共和国发票管理办法（修订草案）》公开征求意见的通知》，向社会各界公开征求意见，这种做法值得推广。
6、对税务行政解释缺乏有效监督。就税务系统的内部监督来说，尽管从国家税务总局到省一级的税务机关均对税收规范性文件的制定非常重视，制定了专门的制定来管理税收规范性文件的制定，但在实际中这些管理制度大多流于形式，没有发挥有效的监督作用。就外部监督来说，人大、政府、法院以及社会公众对税务机关税务行政解释进行监督，往往给人鞭长莫及之感，监督力度和效果不如人意。
二、完善我国税务行政解释的设想
1、建立敏捷高效、职责分明的税务行政解释机制。税收基本法制定要尽可能地完善，在确实需要对部分内容予以明确、细化时，应由全国人大常委会进行解释，以提高其法律效力，增强我国税收法治程度。为此，必须建立通畅、反映及时的信息反馈机制，将要进行税务行政解释的内容及时反馈到我国立法机构，使得立法机构能随时了解我国税务行政执法实际需要，并及时作出相关处理；日常税收执法中面临的具体税收基本法解释问题由国务院及其主管部门负责，以提高税务行政解释的效率；税务行政法规由国务院负责解释，税收规章则由制定部门负责解释，体现行政解释“谁制定，谁解释”的原则。
2、加强税务行政解释的合法性、科学性、民主性。进行税务行政解释时应充分听取外界意见特别是相关领域里专家的意见，同时加强对税务行政执法实践的调研，掌握充足的感性资料，形成关于税务行政解释的客观认识；其次要建立完善的税务行政解释程序制度，税务行政解释程序应符合现代法治的自然公正原则。税务行政解释程序一般可分为提出解释请求——调查、论证程序——表决——公布等几个阶段。
加强对税务行政解释方法的研究。法律解释方法包括文法解释、逻辑解释、历史解释、目的解释等，税务行政解释应该妥当，既考虑目前的工作需要又具有适当的前瞻性，以免一项税务行政解释刚作出，马上就因不符合实际而面临作废的问题。实现税务行政解释的系统化。采取科学方法，采取汇编和总括编撰等形式尽量使税务行政解释体系合理、结构简单，减少检索和查阅的成本。
3、强化对税务行政解释的监督。首先是要发挥国家机关特别是权力机关（全国人大及其常委会）对税务行政解释的监督职能。权力机关切实履行监督职责，督促税务行政机关严格依法行政；其次是加强税务系统内部的监督。上级税务机关应监督下级税务机关严格遵守制定税收规范性文件的相关制度，确保下级税务机关制定的税收规范性文件的合法性、合理性，逐步消除税务机关越权作出税务行政解释的现象。

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