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浅谈民事侵权赔偿之连带责任/马英杰

时间:2024-07-24 17:37:04 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9774
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浅谈民事侵权赔偿之连带责任
河南君洁律师事务所 马英杰

关健词: 连带责任 共同侵权行为 共同危险行为 无意思联络的分个侵权行为 追偿权 不真正连带责任
摘要:侵权责任法的颁布实施为解决侵权赔偿问题提供了明确具体的法律依据,实践中出现的大量侵权案件往往出现两个至两个以上责任主体,多个责任主体之间的责任承担方式是重中之重的问题,侵权责任法在承继民法通则规定的基础之上,进一步扩充了连带责任的规定,本文在侵权责任法基础之上,在结合民法通则、最高法院司法解释中有关连带责任的规定,对民事侵权赔偿中的连带责任作深入探讨、思考,以期侵权责任法修改、司法解释对相关问题予以明确。
一、侵权责任法中对连带责任的规定是一种法定的侵权连带责任。
连带责任是指依照法律规定或者当事人约定,两个或者两个以上当事人对其共同债务全部承担或部分承担,并能因此引起其内部债务关系的一种民事责任。当责任人为多人时,每个人都负有清偿全部债务的责任,各责任人之间有连带关系。据此理解,连带责任有法定连带责任与约定连带责任之分,前者产生于法律的明确规定,当事人之间的共同过错或者过失是承担连带责任的重要前提,如《民法通则》第一百三十条、《侵权责任法》第八条之明确规定,后者则产生于当事人之间的约定,当事人之所以承担连带责任并不是因为共同的过错或者过失,如《担保法》第十八条的规定: 当事人在保证合同中约定保证人与债务人对债务承担连带责任的,为连带责任保证。连带责任保证的债务人在主合同规定的债务履行期届满没有履行债务的,债权人可以要求债务人履行债务,也可以要求保证人在其保证范围内承担保证责任。
侵权责任法中的连带责任是基于法律的明确规定,两个或者两个以上的当事人因为共同过错或者过失,或者共同危险行为,或者虽无共同过错或者过失,但行为之间的结合客观上造成了损害后果,或者直接由于法律的规定而应当对损害后果承担民事责任的一种方式,被侵权人可以要求应当承担连责任中的全部当事人承担全部责任,也可以要求其中一人或者数人承担全部责任,一人或者数人承担全部责任后对于被侵权人的赔偿责任归于终结,而产生内部因过错、过失和原因力大小责任分担和追偿问题的侵权民事责任承担方式。
连带责任突破了现代法对自己责任的理论限制,有效地强化了对民事侵权法律关系中被侵权人权益的保护,加重了相对当事人的责任承担。罪责自负、自己责任是现代法的基本原则之一,每个人应当就自身所犯的过错,在其理性能够预期或者应当预期的范围内承担法律责任。世界及中国的古代刑事法典对犯罪责任均有连带责任的明确规定,中国古代社会,一人犯罪,满门抄斩,诛连九族。 连坐制度成文于战国李悝《法经》,终于清末,贯穿整个封建文明法制史。刑事连带责任致人人自危,户户自保,西方资产阶级革命的法治精神影响了中国的法治进程,1905年在修律大臣沈家本、伍廷芳的努力下,连坐制度才正式取消,刑事法律罪责自负充分体现了法治的文明与进步。当代民事法律则对连带责任有明显的扩张之势,且为世界各国法律所肯定,民事侵权中的“自己责任”逾来逾受到更多的制约和限制,这种连带责任已经明显超出共同侵权的规定。
二、侵权责任法中所规定的连带责任类型
侵权责任法大量条文规定了连带责任的承担,有些是真正连带责任,如《侵权责任法》第八条、第九条、第十条、第十一条等条款;有些是不正真连带责任,如《侵权责任法》第四十三条、第四十四条、第五十九条、第八十三条、第八十六条等条款。关于不真正连带责任,稍后探讨。现就法条明确规定连带责任的类型作如下分类探析:
1、共同侵权行为之连带责任 《民法通则》第一百三十条 “二人以上共同侵权造成他人损害的,应当承担连带责任。”《侵权责任法》第八条“ 二人以上共同实施侵权行为,造成他人损害的,应当承担连带责任。” 非常明确此种连带责任是基于共同侵权的原因而应承担的连带责任,那么何种情形属于共同侵权呢?法条并无明确的规定,那么什么是共同侵权行为呢?有观点认为:共同侵权行为是指两个或者两人以上的行为人,由于共同的过错致他人合法权益损害,应当承担连带责任的侵权行为。【王利明《民法学》第557页 中国人民大学出版社】;帮助教唆无民事行为能力人、限制民事行为能力人实施侵权行为,教唆帮助人与直接实施侵权行为的无民事行为能力人、限制民事行为能力人属于共同侵权,《侵权责任法》第九条第二款规定,该共同侵权由教唆帮助人承担侵权责任,无民事行为能力人、限制民事行为能力及其其监护人只要尽到监护责任便无需承担责任,王利明关于共同侵权的概念显然存在问题。也有观点认为:共同加害行为,又叫狭义的共同侵权行为,是指两个或两个以上的行为人基本共同的故意或过失侵犯他人合法权益从而造成损害的行为。【魏振瀛《民法》第704页 北京大学出版社 高等教育出版社】;张俊浩主编的《民法学原理》(下)第922页则将共同侵权行为分为狭义的共同侵权行为和唆助性共同侵权行为。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第三条意图对共同侵权的概念予以重新构建, 该条款规定 二人以上共同故意或者共同过失致人损害,或者虽无共同故意、共同过失,但其侵害行为直接结合发生同一损害后果的,构成共同侵权。 司法解释显然对共同侵权的概念予以无理由的扩张,其错误在于将无意思联络的分个侵权行为客观归结为共同侵权。笔者认为共同侵权是两个或两个以上行为人,由于共同的过错或过失而致他人合法权益受到损害的行为。
2、共同危险行为之连带责任 《侵权责任法》第十条规定了共同危险行为所应承担的连带责任。 共同危险行为又称准共同侵权行为,指二人或二人以上实施危及他人人身、财产安全的行为,其中一人或者数人的行为造成他人损害且不能确定具体侵权人的行为人,共同危险行为人对损害的发生不存在共同过错,未实际致害的其他行为人并无过错,其实际上承担的责任是一种严格责任,目的在于充分保护受害人的合法权益,对于共同危险行为人而言,根本难以区分各个行为人责任大小,且其中造成损害后果的实际仅是一人或者数人的行为,鉴于不能确定具体侵权人,各共同危险行为人内部承担均等赔偿责任,对于被侵权人则承担连带责任。
3、无意思联络分别侵权之连带责任 《侵权责任法》第十一条规定的是无意思联络分别侵权行为所应承担连带责任的行为。无意思联络的分别侵权行为是指每个行为人在实施侵权行为之前以及实施侵权行为过程中,没有与其他行为人有意思联络,也没有认识到还有其他人也在实施类似的侵权行为,其每个个体所实施的侵权行为都足以造成被侵权的全部损害后果的侵权行为。这里的“足以”并不是指每个侵权行为都实际上造成了全部损害,而是指即便没有其他侵权行为的共同作用,独立的单个侵权行为也有可能造成全部损害。
4、网络服务提供者对网络用户侵权随之连带责任。《侵权责任法》第三十六条规定了网络服务提供者承担连带责任的情形, 网络用户利用网络服务实施侵权行为的,被侵权人有权通知网络服务提供者采取删除、屏蔽、断开链接等必要措施。网络服务提供者接到通知后未及时采取必要措施的,对损害的扩大部分与该网络用户承担连带责任。网络服务提供者知道网络用户利用其网络服务侵害他人民事权益,未采取必要措施的,与该网络用户承担连带责任。
5、买卖拼装、报废机动车之连带责任。《侵权责任法》第五十一条规定 以买卖等方式转让拼装或者已达到报废标准的机动车,发生交通事故造成损害的,由转让人和受让人承担连带责任。对于机动车交通事故责任赔偿,侵权责任法采用的利益控制理论原则,转让拼装及报废机动车违反了道路交通安全法的强制性规定,机动车辆作为高度危险物件,拼装、报废机动车辆在道路上行驶危害公共安全,转让人、受让人均应承担连带责任。
6、高度危险物致害之连带责任。《侵权责任法》第七十四条、第七十五条规定了高度危险物致害的连带责任,所有人对管理人承担连带责任的基础是具有过错和所有人、管理人对非法占有人承担连带责任的原因是未尽到高度注意义务。
7、妨碍公共道路通行致害之连带责任。《侵权责任法》第八十九条规定了妨碍公共道路通行引起的侵权纠纷,承担责任的主体即包括对公共道路负有管理责任的单位或者个人,也应包括具体实施堆放、倾倒、遗撒等行为的单位和个人。前一类责任主体承担侵权责任应源自于其他法定或者约定的管理义务,可以理解为只要因公共道路上的妨碍通行的物品造成侵权的,视为对道路负有管理义务的单位和个人未尽到相应管理义务,应该说事实上适用的是无过错原则。后一类责任主体承担侵权责任应源自于其在公共道路上实施了堆放、倾倒、遗撒等危险行为,应该说适用的是过错原则。笔者认为该条规定虽然没有明确连带责任,但道路的管理人如存在未尽到法定或约定的管理义务,具体实施堆放、倾倒、遗撒等行为的单位和个人实施了妨碍通行的侵权行为,如果造成损害后果,二者应当承担连带责任。
8、雇员致害之雇主赔偿责任中的连带责任取消。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第九条规定了雇员在从事雇佣活动中致人损害的,雇员因故意或者重大过失致人损害的, 应当与雇主承担连带赔偿责任。雇主承担连带赔偿责任的,可以向雇员追偿。该解释与《侵权责任法》第三十五条规定的提供劳务者致害赔偿相冲突,雇员致害赔偿纠纷已为提供劳务者致人损害赔偿纠纷所取代。
连带责任中被侵权人主张权利对象的处理方法。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第五条 赔偿权利人起诉部分共同侵权人的,人民法院应当追加其他共同侵权人作为共同被告。赔偿权利人在诉讼中放弃对部分共同侵权人的诉讼请求的,其他共同侵权人对被放弃诉讼请求的被告应当承担的赔偿份额不承担连带责任。责任范围难以确定的,推定各共同侵权人承担同等责任。人民法院应当将放弃诉讼请求的法律后果告知赔偿权利人,并将放弃诉讼请求的情况在法律文书中叙明。《解释》规定内容显然对连带责任的内涵予以无理由的限制,造成了对被侵权人合法权益的剥夺侵害。《侵权责任法》第十三条 法律规定承担连带责任的,被侵权人有权请求部分或者全部连带责任人承担责任。据此笔者认为,对于应当承担连带责任的当事人,被侵权人有权请求其中一人或者数人承担全部责任,也有权请求全部连带责任人一起承担连带责任,这才是立法的本意所在,《解释》规定 赔偿权利人在诉讼中放弃对部分共同侵权人的诉讼请求的,其他共同侵权人对被放弃诉讼请求的被告应当承担的赔偿份额不承担连带责任。该解释内容显然与侵权责任法规定不符。杨立新《侵权责任法解释》建议稿的内容为: 被侵权人起诉部分连带责任人的,人民法院可以追加其他责任人作为共同被告。被侵权人不同意追加的,依照被侵权人起诉的连带责任人承担全部赔偿责任。 笔者对建议稿的内容持赞同意见。
连带责任的追偿权行使。连带责任的规定是各连带责任主体相对于被侵权人的外部责任,连带责任主体均有对被侵权人全部清偿的法律义务,对于连带责任主体内部而言,各连带责任主体根据各自过错大小、行为与结果因果关系程度及原因力大小或均担或按比例承担相应的赔偿责任。对于已承担连带责任的主体,其有权对于超出自己应承担份额予以追偿。
三、不真正连带责任的相关问题。 不真正连带责任是指数个责任人在客观上基于不同的发生原因,对于被侵权人承担标的相同的数人责任,每个当事人都负有全部履行的义务,并因任一责任人的履行而使全部责任均归于消灭的责任。《侵权责任法》第四十三条、第四十四条规定的产品缺陷赔偿、第五十九条规定的药品、医疗器械缺陷及不合格血液赔偿、第六十八条规定的环境污染赔偿、第八十三条规定的动物致人损害赔偿、第八十五条、第八十六条规定的建筑物、构筑物或者其他设施致害赔偿,上述法条规定中虽然没有明确规定有连带责任的字样,但上述赔偿中的赔偿责任人对于侵权事实的发生并非具有过错或者过失,其承担侵权赔偿责任的根据就是法律的规定,明确地说就是赔偿责任人并非侵权责任人,其承担赔偿责任事实上是对侵权人承担的连带责任,而这一种连带责任则属于不真正连带责任。在不真正连带债务的几个责任中,有的责任是基于合同违约,有的责任是基于过错侵权,违约责任一般应按合同约定承担,而过错责任一般要与过错的程度和过错的大小相适应,因此,两种责任的给付内容未必就一定相同。在多数债务人或者责任人 人当中既有债权人与债务人间的关系,又有数个债务人之间的关系,从而形成不真正连带责任的对外和对内效力。而在这数个债务人之间往往还涉及一类特殊的责任主体,即“终局责任人”。所谓终局责任人,是指对数个责任的发生应最终负责的人。根据不真正连带债务的产生原因,各责任人之间不存在内部分摊关系,即使其内部求偿也非基于分摊关系,而是基于终局的责任承担,其性质与连带责任人内部求偿不同。
  侵权责任法对不真正连带责任规定的局限性。根据《侵权责任法》第四十一条、第四十二条、第四十四条之规定,缺陷产品的生产者、因过错致产品产生缺陷的销售者、运输者、仓储者都可能是缺陷产品赔偿的终局责任人,各方因其过错可能对于因产品缺陷致人损害承担终局赔偿责任,但《侵权责任法》第四十三条仅规定了被侵权人可以向产品的生产者请求赔偿,也可向产品的销售者请求赔偿。如果从字面理解的话,被侵权人要么选择向生产者请求赔偿,要么选择向销售者请求赔偿,二者只能选其一,而不能同时向生产者、销售者请求赔偿,不能请求二者承担连带责任,且不能向有过错的运输者、仓储者请求赔偿,笔者认为此规定可能不利于案件事实的查清,对于被侵权人权利的实现也不能尽最大限度地予以保障,甚至可能出现终局责任人不承担应当承担的赔偿责任或者被侵权人重复赔偿的可能性。
被侵权人起诉生产者或者销售者任何一方后,是否丧失了对其他方的诉权。
有观点认为,不真正连带责任中,债权人对各债务人享有独立的请求权,各债务人独立地对债权人负履行全部债务的义务,债权人对各债务人均有实体法上的诉权,可以对部分或全部债务人同时或先后提出请求。只要起诉符合《民事诉讼法》第108条之规定,则无理由对其予以限制。该观点存在的问题在于债权人选择分别起诉各债务人,可能得到两个胜诉的判决,获得双重赔偿,这违背了民事赔偿的救济原则,构成不当得利。所以笔者认为应禁止被侵权人同时向不真正连带责任人分别提起诉讼,在技术层面,法院应当慎于审查,如能够确认被侵权人已经在前一个诉中获得赔偿,则可依照民事诉讼法的规定,驳回其第二个诉求。这里可能出现的问题是,如果被侵权人虽然第一个诉中获得赔偿判决,但该判决中的赔偿责任人出现不能赔偿或者无能力赔偿的情形,生产者、销售者之法人注销或者自然人死亡,或者被执行人无任何财产可供执行,因其未履行判决又不能向终局责任人行使追偿权,此时终局责任人有赔偿能力,那么被侵权人能否提起第二个诉?被侵权人可否向有赔偿能力的终局责任人(如造成产品缺陷的运输者、仓储者)请求赔偿?笔者认为出现此种情形,被侵权人有权提起第二个诉,法院应当支持被侵权的人合理诉求,最高人民法院侵权责任法应当对此问题予以明确司法解释。
不真正连带责任人在诉讼中能否作为共同被告?。《民事诉讼法》第53条第1款规定:当事人一方或者双方为二人以上,其诉讼标的是共同的,或者诉讼标的是同一种类,人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的,为共同诉讼。不真正连带责任,既包括性质不同种类的法律关系,如违约和侵权,也包括性质相同种类法律关系。那么法院对于不同种类的法律关系,能否将终局责任人和不真正连带责任人作为共同被告合并审理呢?对于这一问题,无论是法学理论上还是在审判实践中,均有不同意见。有的认为,根据《民事诉讼法》第53条的规定,对于诉讼标的不是同一种类时,则应分别受理,各自独立作出判决,所以对涉及两个不同种类的法律关系的案件合并审理,不符合《民事诉讼法》的规定;也有人主张,只要受诉法院有管辖权,为简便程序节约诉讼资源便于查清案情最大限度地保障被侵权人合法权益,也可按普通共同诉讼对待,因为此时各个诉讼的目的在客观上相同。笔者倾向于后一种观点,毫无疑问,这将与《侵权责任法》第四十三条的规定相矛盾,笔者认为《侵权责任法》第四十三条第一款存在重大立法技术缺陷,该条款应当予以修改,修改后内容表述为:因产品存在缺陷造成损害的,被侵权人可以向产品的生产者请求赔偿,可以向产品的销售者请求赔偿,也可以向因过错致产品产生缺陷的运输者、仓储者请求赔偿,缺陷产品的生产者、销售者承担连带责任。同样《侵权责任法》第五十九条规定的药品、医疗器械缺陷及不合格血液赔偿、第六十八条规定的环境污染赔偿、第八十三条规定的动物致人损害赔偿、第八十五条、第八十六条规定的建筑物、构筑物或者其他设施致害赔偿,上述不真正连带责任中出现与缺陷产品致害赔偿同样法律问题和立法技术缺陷,相关法律条文应当作以合理修改,司法解释亦应当予以明确。实践中如果被侵权人起诉时仅选择不真正连带责任人起诉的,法院可根据案件审理需要,决定是否追加终局责任人为共同被告,法院决定追加的,应先征得被侵权人同意,在这一过程中法官应注意将可能产生的后果向当事人释明,由被侵权人决定其诉讼责任主体。
   
作者:马英杰
作者单位:河南君洁律师事务所
联系地址:河南省濮阳市开州中路74号万里大厦503室。
联系电话:13303936585 0393-8913702
电子信箱:hnmyj@tom.com QQ:1781514846@qq.com

北京市人民政府关于加强药品市场管理的规定

北京市政府


北京市人民政府关于加强药品市场管理的规定
市政府



为维护药品市场秩序,促进本市医序卫生事业和医药工商业的发展,保障人民健康,根据国家法律、法规和本市有关规定,作如下规定。
一、本市药品批发业务,由市、区、县医药公司、药材公司或经市药品生产经营主管部门批准的医药批发单位经营。市药品生产经营主管部门还可根据地区药品供应的需要,批准有一定经营条件的药品零售单位和农村供销社代理批发业务。在此规定范围以外,任何单位和个人均不得从
事药品批发或代理批发业务。
本市药品经营单位按受外地药品生产、经营单位委托代理批发业务,必须报市药品生产经营主管部门批准。
二、药品生产单位应根据市场需要安排生产,优先安排对本市的药品供应,计划供应有余的,可以自销。自销仅限于本单位的产品,不准经营非本单位生产的药品。
三、医药批发单位应根据本市医疗事业发展和人民需要组织货源,按照分工,对医疗单位和药品零售单位实行分片、定点、计划供应为主的地区供应责任制度。医疗单位对批发单位不能保证供应的品种,可自行采购。
四、凡药品零售单位和个人,均须按规定经市药品生产经营主管部门和卫生、工商行政管理机关批准,领取经营许可证、营业执照后方可经营,不得超越批准的营业范围(包括经营品种)。集体单位(经批准代理批发业务的除外)和个人只准经营常用中、西成药和一般医用卫生材料的
零售业务,并定点经营。
五、药品生产、经营单位须按照国家药品价格管理的规定,对药品批发、零售单位、医疗单位和个体开业医务人员,分别执行出厂价、调拨(供应)价、批发价和零售价。未经批准,不得随意变动价格形式或扩大浮动价格范围。
六、药品生产、经营单位和医疗单位和个体开业医务人员,在购销药品时,不准强行搭售,不准附加非药品包装物,不准授受回扣或实物,禁止生产、销售假药、劣药。
七、违反本规定的,视具体情节,分别给予下列处理:
(一)超越核准的营业范围或未经批准擅自经营批发、代理批发业务的,由卫生行政机关分别予以警告、限期改正或处5000元以下罚款,可并处没收非法所得。
(二)不执行国家药品价格管理规定的,由物价管理机关按有关物价管理规定予以处罚。
(三)生产或销售假药、劣药的,由卫生行政机关按《北京市实施〈中华人民共和国药品管理法〉试行办法》的规定予以处罚。
(四)非法授受回扣、实物的,由其所在单位或上级主管部门予以追缴,并视情节轻重,给予直接责任人员行政处分;触犯刑律的,移送司法机关处理。
八、本规定具体执行中的问题,由市卫生局、市工商行政管理局、市医药总公司按照各自的职责权限分别负责解释。
九、本规定自1987年4月15日起施行。



1987年3月21日

白山市人民政府关于印发白山市人民政府工作规则的通知

吉林省白山市人民政府


白山市人民政府关于印发白山市人民政府工作规则的通知
白山政发[2004]8号

《白山市人民政府工作规则》已经2004年3月25日市政府
第29次常务会议通过,现印发给你们,请认真按照执行。


附件:
白山市人民政府工作规则
第一章 总  则
  一、为使市政府工作规范化、制度化、法制化,进一步
提高行政效能,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大
会和地方各级人民政府组织法》、《国务院工作规则》、
《吉林省人民政府工作规则》,结合本市政府工作实际,制
定本规则。
  二、市政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想
为指导,贯彻党的路线、方针、政策,执行市委、市人民代
表大会及其常务委员会的决议和上级领导机关的决定,坚持
“为民执政、科学理政、依法行政、从严治政”的施政方
针,建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政
府。
  三、市政府组成人员要履行宪法和法律赋予的职责,坚
持解放思想,实事求是,与时俱进,开拓创新;坚持发扬
“两个务必”的优良传统,模范遵守党纪政纪,恪尽职守,
服从政令,顾全大局,全心全意为人民服务。
  四、市政府各部门受市政府统一领导,同时受省政府主
管部门的业务指导或者领导。要依照法律、法规和规章行使
职权,进一步转变政府职能、管理方式和工作作风,实行政
务公开,推进电子政务,提高行政质量和效率,切实贯彻市
政府和省政府各部门的各项工作部署。

第二章 职权职责

  五、白山市人民政府是白山市人民代表大会的执行机
关,是省政府领导下的地市级国家行政机关,行使下列职
权:
(一)执行市人民代表大会及其常务委员会的决议和国
务院、省政府的决定、命令,规定行政措施,发布决定和命
令,根据国家和省的法律、法规、规章的规定制定规范性文
件;
(二)领导所属各工作部门和下级人民政府的工作;
(三)改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、
指示和下级人民政府的不适当的决定、命令;
(四)依照法律、法规、规章的规定任免、培训、考核
和奖惩国家行政机关工作人员;
(五)执行国民经济和社会发展计划、预算,管理市内
的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业,环境和资源
保护、城乡建设事业,劳动就业、社会保障、财政、民政、
公安、民族宗教事务、司法行政、监察、人口与计划生育等
行政工作;
(六)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体
所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩
序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;
(七)保护各种经济组织的合法权益;监督管理国有资
产,确保国有资产保值增值;
(八)保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习
惯,帮助市内少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域
自治,帮助各少数民族发展政治、经济和文化等建设事业;
(九)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬
和婚姻自由等各项权利;
(十)办理省政府交办的其他事项。
  六、市政府由下列人员组成:市长、副市长、秘书长、
市政府各委员会、办公室主任,各局局长。
七、市政府实行市长负责制,市长主持市政府全面工
作。副市长、市政府秘书长协助市长工作。
(一)市长召集和主持市政府全体会议和市政府常务会
议。市政府工作中的重大事项,必须经市政府全体会议或市
政府常务会议讨论决定。日常工作中的重要问题和紧急突发
事件,召开市长办公会或由市长委托分管副市长召开专题会
研究处理。例行的情况通报和工作协调,召开市长碰头会
议。
(二)副市长在市长领导下,协助市长按分工负责处理
分管工作。受市长委托,可牵头负责协调跨分管范围的工作
或其他方面的专项任务,并可代表市政府进行外事活动。
(三)秘书长在市长领导下,负责处理市政府的日常工
作。
(四)副秘书长在市长、副市长、秘书长的领导下,协
助处理相关工作。
(五)市长出访和休假期间,委托负责常务工作的副市
长代行市长职责。
(六) 市政府组成部门根据法律法规和市政府赋予的职
能,在本部门职权范围内履行职责,行使权力。各委员会、
办公室主任、各局局长负责本部门的工作。

第三章 依法行政要求
  
八、依法行政是政府行使权力的准则,核心是规范行政
权力。市政府及各部门要严格依照法定权限、程序行使行政
权力,做到依法决策、依法管理,不断提高依法行政的能力
和水平。
  九、市政府根据社会主义市场经济发展、社会全面进步
和扩大对外开放的需要,适时制定、修改和废止规范性文
件。
  十、各部门制定的涉及行使行政权力的管理办法,必须
符合法律、法规和国家的方针政策,省政府的规章、决定、
命令以及市政府的规范性文件,不得超越本部门的职能范
围。涉及两个以上部门职权范围的事项,应由市政府制定规
范性文件、发布决定和命令,或由有关部门联合制定。凡面
向市民、企业和社会的关系审批、收费等方面的规范性文件
和管理办法,必须有明确的程序和标准,最大限度地减少和
避免自由裁量权。
  十一、部门制定的规范性文件和管理办法要报市人民政
府备案,由市政府法制办公室审查并定期向市人民政府报
告。提请市政府讨论的规范性文件,由市政府法制办公室审
查或组织起草,解释工作由市政府法制办公室承办。
十二、坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必
究。市政府及各部门做到依法行政、严格执法。严格实行行
政执法责任制、依法行政考评制和行政执法错案责任追究制
度,落实对行政执法行为的申诉检举制度,加强对执法活动
的监督,坚持行政执法检查,依法追究违法行政行为及责
任。科学配置执法部门的职责,大力推进综合执法试点,逐
步理顺行政执法体制。
十三、建立和完善市政府法律顾问制度。市政府法律顾
问团设首席法律顾问,各分管市长根据分管行业特点聘请法
律顾问。提交政府常务会议、市长办公会议研究的涉法议
题,会前应交政府法律顾问提出咨询意见,重大涉法事项,
应由法律顾问团提出咨询意见。政府法律顾问应参加信访接
待工作,提供法律咨询。法律顾问团日常工作,由市政府秘
书长和政府办公室、法制办公室协调。

第四章 实行科学民主决策

  十四、市政府及各部门要坚持科学理政,建立领导、专
家、群众相结合的决策机制,进一步完善重大决策规则和程
序,建立社情民意反映制度、与群众利益密切相关的重大事
项社会公示制度、社会听证制度以及决策责任制度,充分发
挥决策智力支撑体系作用,实行重大决策论证制,推进决策
科学化和民主化。
  十五、涉及全市经济社会发展全局的重大决策,包括国
民经济和社会发展计划、预算及决算草案、重大科学技术发
展和重大工程项目建设等事项,由市政府全体会议或市政府
常务会议讨论决定。
  十六、各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议应当
充分调查研究,认真组织论证,要符合国家和省有关法律、
法规、规章、政策规定,并要组织相关专家、学者进行论
证;涉及相关部门的,应充分协商;涉及县区的,应事先征
求意见;涉及人民群众切身利益的,一般应通过社会公示或
听证会等形式听取意见和建议。
  十七、市政府在做出重大决策前,根据需要通过召开座
谈会或送交书面材料征询等形式,充分听取人大、政协、民
主党派、群众团体、决策智力支撑体系专家学者等各方面的
意见和建议。

第五章 工作效能要求

  十八、市政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和
预见性。市政府根据每年经市人代会批准的有关报告,结合
形势发展的实际情况,提出阶段性目标和重点工作的实施要
求。各部门要按照市政府下达的工作要点,进一步细化任
务,组织落实。
 十九、市政府及各部门要建立责任明确、协调有序、运
行高效的工作机制。市政府的日常工作,属于各位副市长分
管范围内的,由分管副市长全权负责;涉及跨分管范围的重
点工作,市政府原则上明确由一位副市长为主牵头负责,相
关副市长配合。属于部门职责范围内的工作,各部门应当积
极主动、认真负责地办理;凡涉及多个部门职责范围的事
项,一般应明确由一个综合部门或主管部门为主牵头负责,
相关部门应积极配合。
  二十、认真贯彻实施行政许可法,进一步推进行政审批
制度改革,大力压缩行政审批项目。凡是不符合行政许可法
规定的行政审批事项,坚决予以取消。对确需保留的行政审
批事项,要简化程序,公开透明,规范操作。
二十一、充分发挥政务服务中心作用。各部门要对本部
门设立在大厅的窗口充分授权,凡进入大厅的项目,一律不
准在原部门受理。涉及几个部门的审批事项,应当确定一个
机构统一受理并转告有关部门分别提出意见后统一办理;有
条件的要实行联合办理、集中办理,并按电子政务的要求逐
步实现网上办理。
  二十二、坚持并完善督查落实的制度和机制,对市政府
的重大决策和各阶段的重点工作落实情况,及时进行督促检
查,确保政令畅通。以市政府名义组织的督查,应由市政府
领导审批,市政府办公室及市政府督查室综合协调,组织实
施。

第六章 行政监督

二十三、市政府要自觉接受上级政府和市人民代表大会
及其常务委员会的监督,依法向其报告工作、接受质询、备
案规范性文件,认真办理人大代表议案和建议;接受市政协
民主监督,及时通报重要工作情况,虚心听取意见和建议,
认真办理提案。
二十四、各部门要按照行政诉讼法及有关法律规定,接
受司法监督;同时自觉接受监察、审计等部门的专项监督,
对发现的问题要认真查处和整改并向市政府报告。
 二十五、市政府及其部门要加强对行政执法行为的检查
监督,完善和实行行政执法责任制,落实完善行政执法错案
责任追究制和执法考核评议制以及重大行政处罚决定、行政
复议决定备案制度,及时发现并纠正违反法律、法规和行政
规章、政策规定或者不当的行政执法行为。各县(市)区政
府及基层行政部门有权对市政府及其部门的工作提出批评意
见和建议。市政府及其部门对县(市)区政府和基层行政部
门提出的意见和建议,应认真研究,并结合工作实际予以采
纳。
  二十六、市政府及各部门要重视人民群众来信来访工
作,进一步完善信访制度,提倡开展人民建议征集活动,确
保信访渠道的畅通;按照“分级负责,归口办理,谁主管谁
负责”的原则,严格实行信访责任制和责任追究制,实行领
导信访接待日制度,分管副市长、副秘书长要亲自处理分管
工作的上访问题,变上访为下访,努力从源头上解决问题。
  二十七、市政府及各部门要接受舆论和群众的监督,重
视新闻媒体报道和反映的工作中的问题,对重大问题,各部
门要积极主动地查处和整改并向市政府报告。

第七章 政务公开

二十八、建立和健全政府信息公开制度。除涉及国家机
密、商业秘密等秘密事项外,市政府及其部门所掌握的政府
信息应当通过有效途径向社会公开。政务信息公开应当及
时、准确、充分。
二十九、市政府全体会议、市政府常务会议和以市政府
名义召开的全市性会议,可根据会议内容,邀请新闻记者旁
听。会议讨论决定事项的报道,由市政府办公室审核后,报
市政府秘书长同意,重大事项的报道须请示市长同意。
三十、市政府及其部门和各县(市)区政府的文件,除
法律、法规明文规定不得公开的外,必须通过政府网站和新
闻媒体予以公开。
三十一、市政府建立新闻发言人制度。新闻发言人由秘
书长和政府办公室主任担任,其职责是及时发布重要政务新
闻,通报市政府有关工作情况及对重大事项、突发性事件、
社会关注热点问题的处理情况等。市政府新闻发言人发布新
闻,须经市政府秘书长批准,涉及重要事项的新闻发布须报
市长或负责常务工作的副市长批准。
三十二、加强“白山之窗”政府门户网站建设,加强市
长公开电话工作,完善“市长电子信箱”,不断拓宽政务公
开和社会监督渠道。

第八章 会议制度

  三十三、市政府实行市政府全体会议、市政府常务会
议、市长办公会议、市政府专题会议和市长碰头会议制
度。
  三十四、市政府全体会议由市政府组成人员组成,由市
长或市长委托常务副市长召集和主持。会议的主要任务是:
(一)传达贯彻党中央、国务院、省委、省政府及市委
的重要决定事项;
(二)对市政府常务会议或市长确定的议题进行议决;
(三)讨论通过提请市人大审议的《政府工作报告》;
(四)总结部署市政府的重要工作;
(五)讨论其他需要市政府全体会议讨论的事项。
  市政府全体会议一般每半年召开一次,组成人员达到三
分之二以上方可开会,根据需要可安排市政府非组成部门和
县(市)区政府主要负责人、邀请有关方面人员列席会议。
特殊情况,列席人员范围由市长确定。
  三十五、市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组
成,由市长或市长委托常务副市长召集和主持。会议的主要
任务是:
(一)讨论决定涉及全市经济社会发展全局的规划、计
划、方案、政策、举措等市政府工作中的重大事项;
(二)讨论通过市政府制定的规范性文件;
(三)讨论决定各部门、各县(市)区请示市政府的重
要事项;
(四)分析研究全市社会政治、经济形势;
(五)讨论市长提请会议研究的其他重大问题。
市政府常务会议必须有半数以上成员参加,实行例会
制,一般每月召开一次,特殊情况,根据市长意见另行安
排。市政府副秘书长、办公室主任、副主任列席会议,根据
会议内容需要安排有关市直部门和县(市)区政府负责人列
席会议。
 三十六、市长办公会议由市长或市长委托副市长召集和
主持,出席人员由会议主持人确定,根据需要不定期召开。
会议的主要任务是:
(一)研究处理市政府日常工作中的重要问题;
(二)研究、确定市政府工作中涉及全面工作、全市性
重大活动需要统筹协调安排的事项;
(三)听取部门或县(市)区政府及有关方面重点工作
的请示、汇报;
(四)讨论市长提请会议研究的其他事项。
  三十七、市政府专题会议由市长或副市长召集和主持,
秘书长、副秘书长受市长或副市长委托也可召开专题会议,
专题研究、协调和处理市政府工作中一些重要问题。参加会
议人员由主持人确定,根据需要不定期召开。
三十八、市长碰头会议由市长、副市长、市政府秘书长
组成,由市长或市长委托副市长召集和主持。会议的主要任
务是:
(一)通报分管工作执行、落实、进展情况,分析分管
工作形势;
(二)研究分管工作意见、措施和重要工作安排;
(三)交换工作意见,讨论决定急办事项和需协调的工
作;
(四)由市长碰头会议研究的其他事项。
市长碰头会议根据需要定期或不定期召开。有关副秘书
长、办公室主任、副主任列席会议,必要时可安排有关人员
参加。
  三十九、提请市政府全体会议讨论的议题,由市政府常
务会议或市长确定;提请市政府常务会议和市长办公会议讨
论的议题,由市长提出,或分管副市长、市政府秘书长协调
审核后提出,报市长确定;市政府专题会议议题,由市长、
副市长、秘书长或委托副秘书长决定。会议的组织工作由市
政府办公室负责。市政府常务会议、市长办公会议纪要一般
由市政府秘书长签发;专题会议纪要由会议主持人审核把
关,由市政府领导同志签发;市长碰头会议由市政府办公室
形成会议纪录备案,必要时形成会议纪要,由秘书长签
发。
四十、加强会议议题的协调审核。会议议题涉及多个市
政府工作部门、单位的,主办部门应在会前进行协调,市政
府有关部门提出的协调意见应由该部门主任或局长签署。经
主办部门协调意见仍不一致的,报主管副市长协调或由主管
副市长委托市政府副秘书长协调,协调后部门间意见仍有分
歧的,主办部门应在市政府有关会议上将分歧意见列明,并
提出倾向性意见。凡属副市长、市政府各工作部门、各县
(市)区政府职责权限范围内决定、审批的事项,或会前未
经协调的事项,不安排市政府会议讨论研究。
四十一、严格会议请假制度。市政府各工作部门、各县
(市)区政府接到市政府会议通知,应当按照通知要求出席
会议。凡因参加省委、省政府的重要会议、活动,或因出
差、出访、生病等原因,不能出席市政府会议的,应提前向
市政府秘书长请假,未经同意不得由他人代替出席会议。
  四十二、以省政府名义召开的全省性会议需召开全市性
会议贯彻落实的,以及经市政府常务会议或市长办公会议讨
论批准的会议,方可以市政府名义召开。各部门召开的会议
严格限制邀请地方政府领导参加会议,确需县(市)区政府
领导参加的,需报市政府批准。
  以市政府名义召开的会议,冠名为白山市XXX会议,会
议的通知,经秘书长审定批准后,由市政府办公室印发;以
部门名义召开的全市性会议,冠名为全市XXX会议,会议的
通知由部门印发。
  四十三、全市性非密级会议应尽可能采用电视电话会议
形式召开。凡属一般性部署工作、交流经验,没有讨论、座
谈和当面对接等内容的全市性会议,一般采用电视电话会议
形式;凡贯彻省政府会议精神的会议,一般也采用电视电话
会议形式。会议时间、参加人员、内容相近的会议要合并召
开。

第九章 公文审批

  四十四、各部门、各县(市)区政府报送市政府的公
文,应符合《国家行政机关公文处理办法》和向市政府报送
公文的有关规定。除市政府领导交办事项和必须直接报送的
绝密事项外,一般不得直接向市政府领导个人报送“请
示”、“意见”和“报告”。各部门报送市政府的请示性公
文,部门间如有分歧意见,主办部门的主要负责人要主动协
商,不能取得一致意见的,应列出各方理由和依据,提出办
理建议。
  四十五、各部门、各地区报送市政府审批的公文,由市
政府办公室按照市政府领导分工呈批,重大事项报市长审
批。有关计划投资及财政方面的事项,除分块管理的经费由
分管的市政府领导同志审批外,均由负责常务工作的副市长
根据市长授权审批,重大问题要经市长决定。副市长审批同
意的分块管理经费批文,市政府办公室负责分送市长和负责
常务工作的副市长阅知。
  四十六、市政府公布的规范性文件、决定、命令,向市
人民代表大会或市人民代表大会常务委员会提出的议案、人
员任免,由市长签发。以市政府名义发文,经市政府分管领
导同志审核后,由市长或市长委托副市长签发。秘书长根据
授权可签发有关文件。属传达市政府决定事项和市政府各部
门要求以市政府办公室名义发文的,由市政府秘书长签发,
或副秘书长核报分管的市政府领导签发。属市政府办公室职
责范围内的发文,由办公室主任签发。
  四十七、市政府及各部门要进一步精简公文。部门职权
范围内的事务,由部门自行发文或联合发文,不得要求市政
府批转或市政府办公室转发;除以函的形式商洽工作、询问
和答复问题、审批事项外,各部门一般不得向县(市)区政
府正式行文。要完善电子公文传输,加快网络化办公进程,
提高公文办理效率。

第十章 作风纪律

  四十八、市政府领导同志要做学习的表率,发扬理论联
系实际学风,把学习与调研、研究与解决问题结合起来。密
切关注国际国内政治、经济、社会新趋势、新变化,学习经
济、科技、法律和现代管理等方面的新知识,提高领导能
力。
  四十九、市政府领导同志要深入基层,调查研究,了解
民情民意,解决实际问题。下基层要减少陪同和随行人员,
不要地方负责人到辖区分界处迎送;不要陪餐,不吃请,不
收礼。
  五十、精简公务活动,严格执行领导同志出席各类会议
和公务活动的有关规定。除市政府统一安排的活动外,不参
加会议的接见、照相活动以及签字、颁奖、剪彩、庆典等活
动。不为部门和地方的会议活动发贺信、贺电,不题词、题
名。
  五十一、精简文件和会议,减少发文数量,压缩会议数
量和会期,提高文件和会议质量。各部门召开的会议原则上
政府领导不到会讲话,必须到会讲话的一个会只能由一位领
导讲话,开短会,讲短话。市政府领导同志出席会议活动、
下基层考察、调研的新闻报道和外事活动安排,按市委、市
政府有关规定办理。减少会议和一般性领导活动的新闻宣传
报道。
  五十二、市政府组成人员要严格执行党风廉政建设的有
关规定,以身作则,勤俭节约,严格自律,管好自己,管好
配偶、子女和身边的工作人员,管好分管部门的党风廉政建
设,不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
  五十三、市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定,
如有不同意见可在市政府内部提出,在没有重新做出决定
前,不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为;代表市
政府发表讲话或文章,以及个人发表涉及未经市政府研究决
定的重大问题及事项的讲话和文章,事先须经市政府同
意。
  五十四、严格请假制度。副市长、市政府秘书长、副秘
书长离开市区到外地(包括县、市、区)出差、出访或休
养,应事先报请市长同意,外出的时间、地点、联系方式等
事项,应及时通知市政府办公室,由办公室通报其他市政府
领导成员。返回后,应及时向市长报告并通报市政府办公
室。分管同一方面工作的副市长、副秘书长原则上不能同时
外出,确需同时外出的,要报请市长批准。市政府各部门、
市直各单位主要负责人,各县(市)区长离市外出,须及时
通过秘书长向市长或分管副市长请销假,并及时将时间、地
点、联系方式等通报市政府办公室。
五十五、严格执行领导干部公费出国(境)的有关规
定,从严掌握外事出访。市长、副市长出访,报请省政府批
准。各部门正职出访,由分管副市长和分管外事工作的副市
长审核后报市长审批;副职出访,由分管副市长和分管外事
工作的副市长审批。出访考察要有目的、重实效,出访考察
回来后要向市政府提交考察报告,提出工作建议。
  五十六、市政府及各部门要增强服务观念,强化责任意
识,树立规范服务、清正廉洁、从严治政的新风。对职权范
围内的事项要按程序和时限积极主动地办理,对不符合规定
的事项不得办理;对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损
失的,要追究责任;对越权办事,以权谋私等违规、违纪、
违法行为,要严肃查处。
  五十七、加强政府信用建设,形成稳定的政策环境,健
全社会信用制度,促进社会信用体系完善。对统计数字弄虚
作假、重大事故、灾情瞒报虚报等问题,予以责任追究。