论溢油鉴定在海事行政执法中的法律适用

烟台海事局 张春昌

摘要：本文主要论述了溢油鉴定结论的合法性条件，溢油鉴定在海事行政执法中的适用等问题，提出了确立海事部门溢油鉴定机构合法地位的相关建议。
关键词：溢油 鉴定结论 法律适用

Abstract The legal conditions of oil spill identification and how it is applicable in maritime administration is discussed, and establishing oil spill identification organ in Maritime Safety Administration are proposed.
Keyword oil spill identification conclusion legal applicability

一、前言
随着我国海上油类运输的发展，海上船舶油污染事故呈上升趋势，为调查处理这些事故，海事主管机关常运用多种调查手段，其中，溢油鉴定是一项重要科技手段。由此，有关溢油鉴定结论的合法性条件、溢油鉴定在我国海事行政执法中的法律适用、溢油鉴定机构的法律地位等问题日益为海事执法人员所关注。本文结合我国海上船舶污染事故溢油鉴定现状，从法律角度作粗浅论证，并提出海事执法中溢油鉴定工作的几点建议，希望对溢油鉴定工作的开展有所借鉴。
二、溢油鉴定的概念及作用
1、溢油鉴定的概念及其发展
石油是由上千种不同浓度的有机化合物组成。这些有机物是在不同地质条件下，经过长期的物化作用演变而成，因此，不同条件或环境下产出的油品具有明显不同的化学特征，其光谱、色谱图因此而不同。同时，因制造、储存、运输、使用的环节不同，更增加了油品光谱、色谱图的复杂性。油品光谱、色谱图的复杂性如同人类指纹一样具有唯一性，因此，人们把油品的光谱、色谱图称为“油指纹”。我们通过对海面溢油和溢油源油样的“油指纹” 进行比对鉴定来确认溢油源，这种方法即溢油鉴定。
溢油鉴定广泛应用于溢油污染事故调查处理中。70年代中期，美国海岸警备队就研究掌握了油指纹分析的多种方法，成立了油品鉴别中心（COIL），将溢油鉴定应用于海上污染事故的调查处理。日本海上保安厅同样设有海上保安实验中心及海洋污染调查室，开展溢油鉴定和监测工作。我国海事系统自80年代初期，就开始了采用溢油鉴定协助查找溢油源的研究和实践，并首先在烟台港务监督建立了溢油鉴定实验室，开展溢油鉴定工作。
2、溢油鉴定在海事行政执法中的作用
溢油鉴定是确定船舶溢油事故污染源的重要的科技手段之一，在污染事故调查处理中发挥着非常重要的作用，其作用主要体现在以下两个方面：
① 溢油鉴定能为事故调查处理提供科学有力的证据支持
以往海上发生船舶溢油事故，主管机关为查找肇事船，一般采用询问嫌疑船舶有关当事人、勘查船舶管系和溢油现场、分析风流对溢油流向的影响、排除其它嫌疑溢油源等方法确定肇事船舶。但通过这些方法获取证据存在着随意性，不科学，不确切，易失真，证据证明力度不够等问题，尤其是船舶操作性溢油，现场证据易人为破坏，事故调查困难。运用溢油鉴定，由于技术鉴定本身具有的客观公正、科学合理和合法等特点，可有效弥补其它调查手段的不足，保证事故认定的准确性和科学性，同时也为事故的进一步处理和索赔，提供了合法有力的证据支持。实际工作中，在事发地距鉴定机构较远，船期紧张的情况下，调查人员可先展开初步调查，收集有关书证、物证等证据，然后对全部嫌疑船舶采样，将样品送往鉴定机构进行全面的技术鉴定，根据鉴定结论，并辅以其它证据最终确定肇事船舶。
② 溢油鉴定对污染事故调查具有指导作用
一般港口、码头发生污染事故时，经常有多艘船舶同时在港，调查范围广，难度大，但有溢油鉴定作技术指导，却能迅速确定肇事船，主要表现在：一是污染事故发生后，调查人员对全部嫌疑船舶同时采样，迅速送往鉴定机构，通过鉴定排除其它船舶，缩小嫌疑范围，然后集中力量对嫌疑船舶展开调查。如2000年9月6日，烟台港发生了一起溢油污染事故，经海事执法人员初步调查，认为A轮肇事嫌疑较大。执法人员现场全面采样后送交烟台港务监督水域环境监测站，进行油样比对鉴定，发现A轮的所有油样指纹特征均与海面溢油样品不一致。根据这一结论，海事执法人员再次对在港船舶进行排查，并对已离港一天的B轮取样。经鉴定，得出“海面溢油与B轮机舱污油油指纹特征一致”的结论。据此，海事执法人员开展了针对性的调查，通过鉴定结论等多种有力证据证实了B轮是此次污染事故的肇事船。二是利用鉴定技术能迅速确定溢油来源和种类，并据此开展有针对性的调查，从而提高调查效率，最大限度地减少船舶滞港时间。
三、溢油鉴定结论的合法性
从法理上讲，溢油鉴定结论是鉴定结论的一种，是污染事故调查处理和诉讼程序中关键证据之一，其合法性应满足必要的条件。
1、溢油鉴定结论的法理分析
行政行为合法的一个最基本的原则是先取证、后裁决，即行政机关在做出裁决前，应当充分收集证据，然后根据事实对照法律做出裁决，而不能在毫无证据的情况下，对公民、法人或其他组织做出行政行为。为此，行政机关必须在具体行政行为做出前，搜集并掌握足够的事实根据，而一旦该具体行政行为进入行政诉讼阶段，行政机关对于案件事实的调查必须足以支持其所做出的具体行政行为，否则将导致不利结果。在行政执法实际操作中，一般可分为书证、物证、视听材料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录等。其中，鉴定结论是指鉴定人运用专业知识，利用专门的设备，就与案件有关的专门问题所作的技术性结论。溢油鉴定是海上船舶污染事故调查处理中，确定污染源的重要手段之一，溢油鉴定结论是做出行政处罚，提起诉讼的根本证据之一，从理论上讲，这种结论应属于鉴定结论。
溢油鉴定结论作为一种特殊的证据形式，与其他证据相比，有着鲜明的特点，可以归纳为两句话：科学性和法律性的统一；客观性和主观性的统一，主要分析如下：
A、科学性和法律性的统一是指溢油鉴定是纯粹的科学推理、分析和概括，不允许掺杂其他内容，而这种科学性有必须通过法定的形式表现出来，并按照法律的要求取得，且最后要运用与法律活动之中。科学性是这种证据形式的基础，而法律性则是这种证据形式得以发挥证明作用的有力保障。
溢油鉴定的科学性主要表现在：①鉴定的目的和意义在于，运用科学技术手段发现或确定一般人的常识和海事执法人员的一般知识所难以发现或确定的事实真相。②鉴定人一旦接受鉴定任务以后，便在法律许可的范围内，按照科学的要求独立操作，不受其他因素的干扰。③鉴定人鉴定过程所使用的手段、方法，是科学的、规范的。④鉴定结论的内容仅仅是对案件事实中的某些专门性的问题的科学抽象的概括，并不直接涉及对案件事实的法律评价问题，本质上鉴定工作是一种科学研究活动。因此，溢油鉴定结论一般用“XX样品与XX样品油指纹特征一致”语句说明海面溢油与与肇事嫌疑船舶油样的一致，而不能直接说明“XX轮即为XX污染事故肇事船”。
溢油鉴定的法律性主要表现在：①鉴定人必须由海事执法机关认可，只有具有专业技术知识并经执法机关认可的鉴定人才能进行鉴定工作。②鉴定人从事鉴定工作，应按照法定的程序和规范进行。③鉴定的结果，必须按照法律的要求，做出书面的结论，并由鉴定人签名。④鉴定的科学成果，要运用于法律事务——海事行政执法或进一步的诉讼之中。
B、客观性与主观性的统一是指溢油鉴定中，不仅要求鉴定人详细叙述通过各种科学方法所观察到的油样指纹情况，而且还要求在分析、研究的基础上，提出明确的、必然的鉴别和判断结论。如果鉴定人只报告结论，而没有得出这一结论的依据，就得不到执法人员的认可，甚至于造成推论和判断上的严重失误。如果只有客观的说明，而没有明确的结论，就无法使执法人员在事故调查处理中使用这一证据。
2、溢油鉴定结论的合法条件
基于上述分析，要使溢油鉴定结论具有法律效力，应满足以下条件：
① 鉴定人应是经行政执法机关认可的具有鉴定能力的自然人。溢油鉴定是随着科学技术的发展而为行政执法、诉讼制度所吸纳的证据认定及判别手段，并以其科学性、客观性及中立性，而成为证据中具有独立参考价值的证据形式。溢油鉴定结论的可采信性，取决于鉴定人的技术特长和中立性。为此，有关法律规定，鉴定结论必须由法定鉴定部门的鉴定人员，或在没有法定鉴定部门时由执法机关指定的鉴定部门的鉴定人员做出。
② 鉴定人所在的鉴定机构应经法定认可。
溢油鉴定工作需在一定的技术条件下进行，因此，开展鉴定工作的机构应具备符合规定条件并经法定认可。当溢油鉴定服务于行政执法时，这种法定认可是指鉴定机构应有法律法规的授权并经行政主管机关批准。海事执法部门溢油鉴定机构应满足以下条件：
A、基本条件是指作为一个机构，其硬件上要有鉴定所需的设施、设备和器材、从事鉴定和管理的工作人员和从事鉴定工作必需的资金；软件上要有鉴定机构内部运行管理制度和鉴定工作程序。
B、法律授权是指鉴定机构进行溢油鉴定工作应有法律明确授权。只有经法律、法规、规章的授权，鉴定机构做出的鉴定结论才能被采信，并可用于行政执法或诉讼中。
C、认可或认证是指设立鉴定机构应经主管机关批准，并经有关主管机关对其鉴定工作认可或认证。这种认可或认证表明溢油鉴定机构具备溢油鉴定资质，符合溢油鉴定条件，其做出溢油鉴定结论可被采信。
③ 鉴定方法要具有科学性和规范性。如前所述，溢油鉴定可采用的方法有多种，但无论采用哪种方法，其鉴定方法应符合技术规范，并能代表在溢油鉴定方面上被现代科学所普遍采用的方法，同时，其鉴定过程也应符合程序规范的要求。
④ 溢油鉴定的法律程序应完备。海事部门的污染事故调查是具体行政执法行为，行政行为程序合法是保证整个行政行为合法的关键因素之一。因此，作为证据之一的溢油鉴定结论的做出，其采样、储存、送检、鉴定等过程应符合法律规定的程序。
四、存在的问题
1、我国亟需建立海事系统溢油鉴定（监测）体系
据了解，国外海事机构调查污染事故，溢油鉴定被列为必要的调查手段之一。目前，我国海事系统溢油鉴定的现状是机构少，鉴定机制不完善，海事执法人员缺乏鉴定意识。由于这些原因，除个别港口采用溢油鉴定作为调查事故的手段外，多数污染事故调查没有进行溢油鉴定，其结果是由于缺乏公正、合法的证据支持，影响了事故的进一步处理和索赔，使许多案件因证据不充分而成为悬案，这样既会增加船舶的滞港时间，也会影响到海事执法效率和执法形象。因此，亟需建立我国海事系统溢油鉴定机构，使溢油鉴定如同刑事案件侦查中的指纹鉴定一样，成为污染事故调查中重要科技手段之一，以此提高海事行政执法的科技含量和执法水平。
2、缺乏溢油鉴定程序、规范
溢油鉴定是融科学性与法律性一体的行政执法手段，科学性是其基础，法律性是溢油鉴定运用于行政执法的保证，为此，建立、健全溢油鉴定程序、规范成为必要。目前，我国尚无海上船舶溢油鉴定国家标准，海事系统内也无有关行业标准，为此，建立、健全适合海事行政执法的海事系统溢油鉴定、监测行业标准和规范已成为必要。
3、溢油鉴定机构的法律地位不明确
根据新修订的《海洋环境保护法》第五条和第十四条规定，海事主管部门在海上船舶污染事故调查处理中有权使用合法、有效的监测、监视手段，其中包括了采用溢油鉴定技术。这项规定为海事行政执法运用溢油鉴定技术提供了法律依据，但海环法作为全国人大常委颁布的法律，原则性较强，对关于海事溢油鉴定机构的设立、溢油鉴定的合法地位、溢油鉴定如何运用到海事行政执法等具体问题尚需行政法规、部门规章等规定做进一步规范，以此来确定溢油鉴定结论能够在整个海事系统内作为行政执法的合法依据，并进一步解决溢油鉴定结论进入诉讼程序时能够被法院认可的问题。因此，有必要在有关条例或其它防污染法规、规定中对溢油鉴定机构的法律地位予以明确。
五、有关建议
针对上述问题，结合我国海事行政执法实际，笔者提出以下建议：
宁夏回族自治区固原市人民政府


固原市人民政府关于印发《固原市环境噪声污染防治管理暂行办法》的通知

固政发〔2010〕16号


原州区人民政府，市政府各部门、直属机构，各事企业单位：
《固原市环境噪声污染防治管理暂行办法》已经市人民政府第37次常务会议通过，现予以印发，请认真贯彻执行。




二〇一〇年三月二日　　　　
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固原市环境噪声污染防治管理暂行办法

第一章　总　则

第一条　为防治环境噪声污染，保护和改善生活环境，保护公众健康，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《宁夏回族自治区环境保护条例》等有关法律法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条　本办法适用于本市城市规划区环境噪声污染的防治。
第三条　市环境保护行政主管部门对环境噪声污染防治实施统一监督管理。
建设项目及工业生产噪声由环境保护行政主管部门监督管理。交通运输噪声由公安（交警）管理部门管理。社会生活噪声由公安、文化、工商行政管理等部门监督管理。
第四条　任何单位和个人都有保护声环境的义务，并有权对造成环境噪声污染的单位和个人进行检举和控告。
第五条　环境保护行政主管部门应当将环境噪声污染防治工作纳入环境保护规划，并制定环境噪声污染防治措施。
第六条　环境保护行政主管部门和其它环境噪声监督管理部门，有权依据各自的职责对管辖范围内排放环境噪声的单位进行现场检查，被检查者必须如实反映情况，并提供必要的资料。检查部门有义务为被检查者保守技术秘密和业务秘密。
检查人员进行现场检查，应当出示有效证件。
第二章　建设项目及工业生产噪声污染防治

第七条　新建、改建、扩建工程，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。
建设项目可能产生环境噪声污染的，建设单位必须进行环境影响报告，制定环境噪声污染的防治措施，并按照国家规定的程序报环境保护行政主管部门审批。
第八条　建设项目需要配套建设的环境噪声污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
建设项目在投入生产或者使用之前，其环境噪声污染防治设施必须经环境保护行政主管部门验收；达不到国家规定要求的，该建设项目不得投入生产或者使用。
第九条　建筑施工过程中使用机械设备，可能产生环境噪声污染的，施工单位必须在工程开工前15日内向工程所在地环境保护行政主管部门申报该工程的项目名称、施工场所和期限、可能产生的噪声值和所采取的防治措施等情况。
第十条　在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内，禁止在每日22时至次日6时进行产生环境噪声污染的建筑施工作业。
因工艺要求或者特殊需要必须连续作业的，应当提前报所在地环境保护行政主管部门批准并公告附近单位、居民。
确因抢修、抢险连续作业的，应当在事故发生后24小时内报告所在地环境保护行政主管部门。
第十一条　在学生高、中考期间和考前15日内，禁止在学校、居民住宅楼100米范围内进行产生噪声超标和扰民的建筑施工作业。
第十二条　在工业生产或商业经营活动中，因使用固定设备、设施，造成环境噪声污染的单位或个人，必须依照国家有关规定，向所在地环境保护行政主管部门办理排污申报登记，并接受环境保护部门的现场检查。
工业生产中造成环境噪声污染设备的种类、数量、噪声值和防治设施有重大改变的，应当提前10日申报，并采取应有的防治措施。
第十三条　产生环境噪声污染的单位或个人，应当保持环境噪声污染防治设施正常使用；拆除或闲置环境噪声污染防治设施的，应当采取相应的防治措施，并提前5日报所在地环境保护行政主管部门批准。
第十四条　在噪声敏感建筑物集中区域内造成严重环境噪声污染的单位，应当限期治理。

第三章　交通运输噪声污染防治

第十五条　机动车辆在城市市区范围内行驶、铁路机车驶经城市市区，必须按规定使用声响装置。
在城市禁鸣区和其他禁止使用声响装置的路段，禁止机动车辆使用声响装置。
第十六条　公安（交警）管理部门应当把控制交通运输噪声污染作为对机动车驾驶人员的教育培训内容之一。审验机动车辆时，应当审验机动车辆的行车噪声是否符合国家规定的机动车噪声标准；对于超过国家标准的，不予办理审验手续。
第四章　社会生活噪声污染防治

第十七条　在城市范围内使用礼炮或需进行爆破作业等排放偶发性强烈噪声的，须提前向社会公告并经当地公安机关批准后进行。
第十八条 建设或者开办可能产生噪声污染的服务业业主，应当向当地环境保护行政主管部门报批环境影响报告表或者登记表，并配套建设环境保护设施，工程竣工后应当申请环境保护行政主管部门验收。
新建营业性文化娱乐场所边界噪声必须符合国家规定的环境噪声排放标准，不符合国家规定的环境噪声排放标准或未报批环境影响报告表或者登记表的，工商行政管理部门不予核发《营业执照》；经营娱乐场所的文化行政主管部门不予办理《文化经营许可证》；经营餐饮服务业的食品药品监督管理部门不予办理《餐饮服务许可证》。
第十九条　居民住宅区和学校、医院、机关周围以及居民住宅楼和商住楼内，不得开办产生噪声污染的娱乐业经营场所。
第二十条　在商业经营活动中不得使用高音广播、喇叭或者采用其他发出高噪声的方法招揽顾客。
在商业经营活动中使用空调器、冷却塔等可能产生环境噪 声污染的设备、设施，其经营管理者应当采取措施，使其边界噪声不超过国家规定的环境噪声排放标准。
第二十一条　禁止任何单位、个人在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内使用高音喇叭。
在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织庆典、娱乐、集会等活动，使用礼炮、音响器材等产生过大音量干扰周围生活环境的，必须遵守公安机关的有关规定。
第二十二条　使用家用电器、乐器或者进行其他家庭室内娱乐活动时，应当控制音量或者采取其他有效措施，避免对周围居民造成环境噪声污染。
第二十三条　在己竣工交付使用的居民住宅楼和居民住 宅楼100米范围内的营业场所进行室内装修活动，应当采取有效措施，以减轻、避免对周围居民造成环境噪声污染。在每日12时至14时、22时至次日6时，不得从事产生环境噪声污染的室内装修、家俱加工等活动。

第五章　法律责任

第二十四条　违反本办法规定，有下列行为之一的，由环境保护行政主管部门给予警告，可以并处罚款：
（一）拒报或者谎报环境噪声排放申报事项的；
（二）未经环境保护行政主管部门批准，擅自拆除或者闲置环境噪声污染防治设施，环境噪声排放超过规定标准的；
（三）未经环境保护行政主管部门批准，在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内，建筑施工单位在每日22时到次日6时进行产生环境噪声污染施工作业的；
（四）违反本办法第二十条第二款，造成环境噪声污染的。
第二十五条　违反本办法第十一条规定，于高、中考期间和考前15日内在学校、居民住宅楼100米范围内进行产生噪声超标和扰民的建筑施工作业的，由环境保护行政主管部门责令改正，可处以罚款。
第二十六条　对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，环境保护行政主管部门除依照国家规定加收超标准排污费外，可处以罚款。
第二十七条　违反本法规定，有下列行为之一的，由公安机关给予警告，可以并处500元以下罚款：
（一）未经公安机关批准，在城市范围内使用礼炮、进行爆破作业等产生偶发性强烈噪声的；
（二）在商业经营活动中使用高音广播喇叭或者采用其他发出高噪声的方法招揽顾客，造成环境噪声污染的；
（三）违反公安机关的规定，在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织庆典、娱乐、集会等活动，使用礼炮、音响器材等产生过大音量干扰周围生活环境的；
（四）违反本办法第二十二条、第二十三条规定，从家庭室内发出严重干扰周围居民生活环境噪声的。
第二十八条　排放环境噪声的单位拒绝环境保护行政主管部门或其他依法行使环境噪声监督管理权的部门现场检查或在被检查时弄虚作假的，环境保护行政主管部门或者其他依法行使环境噪声监督管理权的部门可以根据不同情节，给予警告或处罚款。
第二十九条　当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼；当事人逾期不申请行政复议、也不提起行政诉讼、又不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十条　环境噪声污染防治监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由有关机关依法追究刑事责任。

第七章　附则

第三十一条　本办法下列用语的含义是：
（一）“噪声排放”是指噪声源向周围生活环境辐射噪声。
（二）“环境噪声污染”是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。
（三）“噪声敏感建筑物”是指医院、学校、机关、科研单位、住宅等需要保持安静的建筑物。
（四）“噪声敏感建筑物集中区域”是指医疗区、文教科研区和以机关或者居民住宅为主的区域。
第三十二条　本办法由固原市环境保护局负责解释。
第三十三条　本办法自发布之日起施行。