山西省人大常委会


山西省防震减灾暂行条例
山西省人大常委会


（1996年9月23日山西省第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过 1996年9月23日公布 1997年1月1日起施行）

目 录

第一章 总 则
第二章 管理职责
第三章 地震监测预报与监测设施保护
第四章 地震灾害预防
第五章 地震应急与救灾
第六章 奖励与处罚
第七章 附 则

第一章 总 则
第一条 为预防和减轻地震灾害，保护国家、集体财产和公民人身财产安全，有利经济建设和社会发展，根据有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本省行政区域内的一切单位和个人必须遵守本条例。
第三条 防震减灾实行预防为主、防救结合、综合减灾的方针。
第四条 县级以上人民政府领导本行政区域内的防震减灾工作。
县级以上人民政府的防震减灾行政主管部门负责管理本行政区域内的防震减灾工作。
县级以上人民政府的其他部门应按照各自职责，相互协调配合，做好防震减灾工作。
第五条 县级以上人民政府应将防震减灾事业纳入国民经济和社会发展计划，根据防震减灾的需要增加经费投入。
第六条 各级人民政府应组织人民群众参与防震减灾。国家机关、社会团体和企业事业组织应加强防震减灾宣传教育，提高全民的防震减灾意识和能力。
第七条 防震减灾应依靠科学技术进步。
鼓励和支持地震科学研究，推广应用新科技成果，增强抗御地震灾害的能力。

第二章 管理职责
第八条 省人民政府、设区的市人民政府、地区行政公署和地震重点监视防御区县级人民政府应建立健全防震减灾领导机构，对本行政区域内的防震减灾工作进行检查、督促、协调和指导，其办事机构为同级防震减灾行政主管部门。
发布破坏性地震临震预报或发生破坏性地震后，省和震区人民政府的防震减灾领导机构可根据需要转为抗震救灾指挥部，对地震应急工作实行集中统一领导。
第九条 根据国家有关规定，县级以上人民政府防震减灾行政主管部门履行下列主要职责：
（一）实施防震减灾的法律、法规和规章；
（二）制定防震减灾事业中长期发展规划和年度计划；
（三）会同有关部门拟订破坏性地震应急预案，报同级人民政府批准后实施；
（四）管理地震监测预报工作，提出地震趋势预报意见；
（五）管理地震灾害预测、震情与灾情速报和地震损失评估；
（六）参与震区救灾及制定重建规划；
（七）会同有关部门开展防震减灾知识的宣传教育工作。
省防震减灾行政主管部门及其授权的市（地）级防震减灾行政主管部门，负责管理工程建设场地的地震安全性评价工作，管理以地震动参数和烈度表述的抗震设防标准（以下简称抗震设防标准），指导和监督重大工程及重要设施的抗震设防工作。

第十条 县级以上人民政府的有关行政管理部门在防震减灾工作中，应依法履行各自的职责：
（一）制定本部门、本行业防震减灾方案并组织实施；
（二）编制本部门、本行业的地震应急预案，承担同级人民政府部署的应急救灾任务；
（三）落实生命线工程、易产生次生灾害工程的抗震减灾措施，组织岗位应急反应训练；
（四）检查、监督本行业工程场地抗震设防标准的执行；
（五）配合防震减灾行政主管部门进行地震监测预报、震害预测和地震损失评估。
第十一条 防震减灾行政主管部门和有关部门有权对执行国家法律、法规和本条例的情况进行监督检查，被监督检查单位应提供方便。
第十二条 各级人民政府和企业事业组织应建立健全防震减灾责任制度，并定期检查考核。

第三章 地震监测预报与监测设施保护
第十三条 各级人民政府应加强地震监测设施建设，合理调整台网布局，采用先进的地震监测与信息传输技术，逐步更新设备；加强人员培训，提高地震监测预报水平。
第十四条 省内地震监测台网由国家地震监测基本台网、省地震监测台网、地区地震监测台网组成，由各级防震减灾行政主管部门分别管理。
大型煤炭、电力、冶金、化工等企业和水库应根据防震减灾需要，建立承担特定观测任务的地震监测台站，接受当地防震减灾行政主管部门的业务指导。
第十五条 地震监测实行专业台网监测同群测群防相结合。防震减灾行政主管部门应鼓励、支持各种形式的群测群防活动，并给予指导。
凡纳入各级地震监测台网的台站（点）停测或撤销，须经同级防震减灾行政主管部门批准。
第十六条 地震监测台站应按照地震观测规定，准确、及时地向上级防震减灾行政主管部门传输观测数据和异常信息。

第十七条 各级防震减灾行政主管部门应建立地震监测、信息传输、分析预报和震情会商制度，进行年度地震趋势预测，提出中期地震预报意见，实行地震异常跟踪责任制。
第十八条 破坏性地震的短期预报和临震预报，由省防震减灾行政主管部门负责向省人民政府提出预报意见，由省人民政府批准并适时向社会发布，同时报告国务院。涉及人口稠密地区的，在时间允许的情况下，应报国务院批准后再向社会发布。
在已发布破坏性地震中期预报的地区，如发现明显的临震异常，情况紧急时，当地县级以上人民政府可以发布48小时之内的临震警报，并向省人民政府和省防震减灾行政主管部门报告。
其他任何组织或个人不得发布地震预报。
第十九条 鼓励单位和个人将获得的地震预测信息及时向防震减灾行政主管部门报告。
涉及地震预报的宣传报道应遵守国家规定。
第二十条 地震监测设施及其观测环境受法律保护。
地震监测台站所在地人民政府有依法保护地震监测设施及地震观测环境的责任。
第二十一条 新建、改建、扩建各类建设工程，应避免对地震监测设施及其观测环境造成妨害。确实无法避开而又必须建设的国家和省重点工程，建设单位应在工程设计前征得县级以上人民政府防震减灾行政主管部门的同意，并按国家规定承担增建抗干扰工程或拆迁、新建地震监测设
施的全部费用。
第二十二条 任何单位和个人不得干扰和妨碍地震监测台（站）的工作；不得侵占、毁坏地震专用通讯网及其设施；不得切断、移动、损坏观测线路和地下设施；不得拆除、移动、损毁地震测量标志和监测设施。
第二十三条 在国家规定的地震监测设施及其观测环境保护范围内，禁止下列行为：
（一）爆破、钻探、采石、取土、烧荒、设置振动设施、堆放金属物品、倾倒垃圾；
（二）设置高频电磁辐射装置、埋设金属管道、建变电所；
（三）破坏、污染观测井、泉；
（四）设置有碍观测的障碍物。

第四章 地震灾害预防
第二十四条 一般工业与民用建筑，在一般场地条件下，应以国家颁布的地震烈度区划图标示的烈度值做为抗震设防标准。
国家和省界定的处于特殊场地条件下的新建工程，应进行地震烈度复核。
第二十五条 新建城镇、经济开发区以及重大工程（包括对社会生活、生产有重大影响的生命线工程、易产生次生灾害工程）建设，在可行性研究阶段，必须进行工程建设场地地震安全性评价，确定抗震设防标准。工程项目审批主管部门在审查、论证拟建的上述工程项目可行性研究报
告时，应查验有无工程建设场地地震安全性评价的内容和防震减灾行政主管部门审定的抗震设防标准，并有防震减灾行政主管部门的人员参加。无上述地震安全性评价内容和抗震设防标准的，不予立项。
工程场地地震安全性评价的具体范围和工程类别，按省人民政府的规定执行。
第二十六条 工程建设场地地震安全性评价工作，由取得国家或省防震减灾行政主管部门颁发的许可证的组织承担，并接受当地防震减灾行政主管部门的管理和监督。
第二十七条 省级以下重大建设工程项目的地震安全性评价结果，应由地震、计划、建设等方面的专家组成的省地震安全性评价评审委员会提出评审意见。获得肯定评审意见的，由防震减灾行政主管部门下达抗震设防标准审批通知书。
设计单位应按照前款审定的抗震设防标准进行设计。施工单位应按照抗震设计进行施工。
第二十八条 建设行政主管部门和其他有关行政主管部门，应对本条例实施前地震重点监视防御区内已建成而未采取抗震设防措施或未达到抗震设防标准的建筑物、构筑物进行检查，督促产权所有者或管理者限期采取抗震加固措施。
第二十九条 新建的重大工程，应根据工程的地震安全需要，设置强震观测仪器，所需资金列入工程项目预算。
第三十条 交通、通信、供水、供电、供气、供热等企业事业组织及其行政主管部门，应进行专项震害预测，强化抗震设防，加强设备维护和更新改造。
第三十一条 化工、军工、煤气、水库、煤矿、油库等企业事业组织及其行政主管部门对地震可能引起的火灾、爆炸、毒气泄漏、放射性及化学污染、塌陷、水灾等严重次生灾害应进行专项震害预测，采取有效防护和预警措施。
第三十二条 各级人民政府应引导农民推广具有抗震性能的房屋结构，逐步淘汰无抗震能力的住房。
第三十三条 政府各部门、新闻单位以及有关社会团体应向全社会普及防震减灾知识。
每年7月下旬举办全省防震减灾宣传周。
学校应向师生进行防震减灾知识教育，必要时进行防震演练。

第五章 地震应急与救灾
第三十四条 县级以上人民政府防震减灾行政主管部门，应会同有关部门拟订本行政区域的破坏性地震应急预案，报同级人民政府批准，并报上级防震减灾行政主管部门备案。省和人口在100万以上的城市的破坏性地震应急预案，应报国务院防震减灾行政主管部门备案。
省级各部门应依据全省破坏性地震应急预案拟订本部门或本系统的破坏性地震应急预案，报省人民政府防震减灾领导机构批准。
大中型企业、生命线工程、易产生次生灾害的单位以及学校、医院、大型商场、影剧院、车站等人口集中的单位，应拟订破坏性地震应急预案，报当地县级以上人民政府防震减灾领导机构批准。
第三十五条 破坏性地震应急预案应切实可行，每年检查修订，必要时进行模拟演练。
第三十六条 破坏性地震临震预报发布后，省人民政府和震区县级以上人民政府应采取以下应急措施：
（一）启动破坏性地震应急预案，并对临震应急中发生的争议采取紧急处置措施；
（二）向预报区内的居民以及其他人员提出避震撤离劝告，情况紧急时有组织地进行避震疏散；
（三）在本行政区域内紧急调用应急物资、设备、人员和占用场地；
（四）对生命线工程和次生灾害源采取紧急防护措施；储备饮用水及其他生活必需品。
第三十七条 破坏性地震发生后，省防震减灾行政主管部门应及时将震情（时间、震中、震级）报告省人民政府和国务院防震减灾行政主管部门。
省防震减灾行政主管部门应随时将地震趋势判断意见和灾情报告省人民政府。
第三十八条 破坏性地震发生后，省人民政府和震区人民政府的交通、通信、卫生、民政、公安等部门以及供水、供电等单位，应按照国务院发布的《破坏性地震应急条例》的规定，进行应急救灾，并组织民兵投入抢险救灾活动。
第三十九条 抗震救灾所需经费和物资，通过国家调拨、自筹、生产自救、社会互助、保险理赔和信贷等方式筹集。
接受国内外捐赠，按国家有关规定执行。
提倡单位和个人参加人身和财产地震灾害保险。
第四十条 破坏性地震发生后，省防震减灾行政主管部门会同有关部门组成地震灾害损失评估机构，负责中等以下破坏性地震灾情的评估和重大、特大破坏性地震灾情的初评估。评估结果报省人民政府和国务院防震减灾行政主管部门。
第四十一条 破坏性地震发生后，震区人民政府应按照自力更生、艰苦奋斗、发展生产、重建家园的原则组织恢复重建工作，各级人民政府应采取扶持和救助措施。
第四十二条 破坏性地震发生后，震区人民政府应按照重新审定的抗震设防标准进行重建。
重建时应对有科学研究价值的地震遗址、遗迹给予保护。

第六章 奖励与处罚
第四十三条 在防震减灾中有下列情形之一的单位和个人，由县级以上人民政府给予表彰、奖励：
（一）地震测报准确，信息传递及时，对减轻地震灾害有显著贡献的；
（二）保护地震监测设施及观测环境成绩突出的；
（三）保护或抢救国家、集体和公民生命财产有功的；
（四）震前采取有效防护措施，震后及时排除险情，防止灾情扩大有突出贡献的；
（五）在防震减灾知识宣传教育工作中成效显著的；
（六）取得重大防震减灾科技成果的；
（七）有其他突出贡献的。
第四十四条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由所在单位上级行政主管部门或监察部门对负有直接责任的主管人员和其他责任人员给予行政处分；违反治安管理规定的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违反本条例第二十四条、第二十五条第一款、第二十七条规定的；
（二）不按照规定制定并实施防震减灾工作方案和破坏性地震应急预案的；
（三）违抗抗震救灾指挥部命令，拒不承担地震应急任务的；
（四）阻挠抗震救灾指挥部紧急调用物资、人员或占用场地的；
（五）违反国家规定，擅自发布地震预报的；
（六）防震减灾工作人员不按规定及时上报地震监测数据和异常信息，贻误重要震情的；
（七）国家工作人员在地震应急期间擅离岗位，玩忽职守的；
（八）故意谎报、瞒报灾情的。
第四十五条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由省防震减灾行政主管部门或其授权的市（地）级防震减灾行政主管部门按以下规定予以处罚：
（一）未取得工程场地地震安全性评价许可证书而进行评价工作的，评价结果无效，没收违法所得并对评价单位处以地震安全性评价费用一倍以上三倍以下的罚款。
（二）超越地震安全性评价许可证规定的范围进行地震安全性评价的，评价结果无效，并对评价单位处以一万元以上五万元以下的罚款。
第四十六条 工程业主擅自确定和更改抗震设防标准的，由省防震减灾行政主管部门或其授权的市（地）防震减灾行政主管部门会同建设等有关行政主管部门责令纠正，并处以一万元以上五万元以下的罚款。
第四十七条 违反本条例第二十一条、第二十二条、第二十三条规定的，由地震监测设施所在地县级以上人民政府防震减灾行政主管部门责令改正；造成损失的，责令其赔偿；违反治安管理规定的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任
。
第四十八条 地震发生后，凡因违反法律、法规规定，抗震设防标准确定失当、未按照抗震设防标准进行设计和施工、防护措施不力而造成严重破坏和损失的，依法追究有关单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十九条 有下列行为之一，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）散布地震谣言，扰乱社会秩序的；
（二）阻碍抗震救灾人员执行公务的；
（三）哄抢国家、集体或公民财物的；
（四）盗窃、贪污、挪用防震减灾资金和物资的；
（五）损毁生命线工程和次生灾害源防护设施的。
第五十条 防震减灾行政主管部门和有关部门工作人员滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位、上级行政主管部门或监察部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十一条 当事人对行政处罚不服的，可依法申请行政复议，或向人民法院起诉。逾期不申请复议，不提起诉讼，也不履行处罚决定的，做出处罚决定的行政机关可提请人民法院强制执行。

第七章 附 则
第五十二条 本条例具体应用中的问题，由省人民政府负责解释。
第五十三条 本条例自1997年1月1日起施行。



1996年9月23日

论我国反垄断法的立法目的

王 巍

摘要：反垄断法的立法目的具有不言而喻的重要性，它以目的条款为通常的表现形式，由特定的价值取向所支配并受制于本国的制度基础。我国反垄断法应以制止垄断、维护竞争和保护多元利益为基本的立法目的。但是，应坚持对中性的垄断进行适度地干预，对多元和多变的竞争进行全面而灵活的保护，并在认定效率是前提、非效率是保障的基础上对二者加以平衡。另外，我国反垄断法在经济制度、法律制度和政治制度三个方面的主导方向应该分别是：深化以自治为基础的市场经济、依法规制垄断、全面规范行政行为，并基于这三大制度基础来构筑完善、系统的立法目的。
关键词：反垄断法；立法目的；价值取向；制度基础


导论

反垄断法的立法目的具有宣示性和导向性，为所有的实体规则和程序规则提供价值基础。本文选取“我国反垄断法的立法目的”作为研究对象，是基于三个假设：①反垄断法的立法目的是非常重要的，它并非空洞的宣言，而是具有实践价值的“元规则”；②各国反垄断法的立法目的具有相似性，但没有两部反垄断法的立法目的是完全相同的；③反垄断法的立法目的是受价值取向支配的，而价值取向的产生源于制度基础。笔者立足于立法目的本身的不可复制性和可商谈性，以反垄断法草拟稿的目的条款为参照系和逻辑起点，沿着“目的条款→立法目的→价值取向→制度基础”的思维流程，尝试对我国反垄断法的立法目的进行解析和完善。本文的形式目的在于完善我国反垄断法的目的条款，实质目的在于反思当前反垄断立法的价值取向，而深层目的在于挖掘我国建构反垄断法的制度基础。希望下文的理论探讨能对我国正在进行的反垄断法制定工作有所裨益。

一、目的条款中的立法目的

价值取向与立法目的作为反垄断法的宗旨，在形式上通常体现为目的条款，位列该法之首；在本质上则反映对特定利益的保护，奠定了整部法律的基调。反垄断法“这样在实体规范和执行方式都‘集大成’的法律，如果不能掌握其‘合目的性’的基本要求，依规范性质作好执行分工，很可能会导致高成本、低效率的执行，使它成为一部最不经济的经济法。”[1]因此，通过对目的条款的优化设计，从而确立准确而又富有弹性的立法目的，这对于制定“优质”、“高效”的反垄断法具有重要的现实意义。《中华人民共和国反垄断法》（草拟稿）第一条规定：“为制止垄断，维护公平竞争，保护经营者、消费者的合法权益和社会公共利益，保障社会主义市场经济健康发展，制定本法。”这一目的条款虽然仍处于“征求意见”之中，但在我国理论界和实务界均具有较强的代表性。
当前立法中对反垄断法的基本定位是“制止垄断，维护公平竞争”。但是，“垄断”既可以是行为，也可以是状态，反垄断法所规制的“垄断”应该是行为而非状态。市场竞争本身就包含了竞争垄断地位的内容。创新获得市场垄断地位即创新的垄断，“好的市场经济制度，保护作为创新的结果，但并不因此限制其他人进入追逐垄断的创新过程。”[2]以美国为代表的诸多反垄断法先进国家实际上已将垄断状态视为合法，这体现了当前市场经济发展的客观要求。美国联邦政府放弃分拆“微软”的诉讼请求即是最佳例证。何况，在以自由竞争为本的市场经济条件下，反垄断法也不应将经营者在物美价廉基础上获取的垄断状态视为违法并予以制裁。笔者认为，我国的反垄断法也应顺应国际趋势，采取“禁止垄断行为而宽容垄断状态”的价值取向，既为竞争的经济秩序营造法治氛围，也为不断成型的规模经济创造宽松环境。因此，在反垄断法的目的条款中，宜将笼统地“制止垄断”细化为“制止垄断行为”，并在界定“垄断”时对具体的垄断行为明确地加以限定，为执法和司法确立清晰的实体依据。即使要对特殊情形下的垄断状态予以规制，也应将其纳入到垄断行为的范畴，并辅之以可操作的标准。
另外，立法者应仔细思量反垄断法在维护“公平竞争”方面的价值取向。是否竞争的价值就仅仅局限于“公平”？面对“公平”标准在不同法系、不同国别、不同法域中所具有的多重语境色彩，人们在纷纭的价值冲突面前又将如何抉择？事实上，“竞争是一个发现过程”[3]，这一人类交往不断演化的动态过程充满了不确定性，人们常常在不同的经济时期赋予竞争不同的内涵。除了公平，自由、有序、和谐等也是竞争所信奉和追求的价值，人们已逐渐认同竞争在内涵外延方面所彰显的巨大弹性。因此，笔者建议，我国在反垄断法的目的条款中可暂不对“竞争”的外延作出限定，只概括地规定为“维护竞争”。必要时可在其他具体条款中对特定的竞争价值予以强调，或者在解释时适当地拓展竞争的价值空间。既然反垄断的目的在于解决抑制竞争的问题，而竞争并不必然就是一个自我维持的过程。因此，为了确保竞争的活力，干预是必需的。[4]由此可见，“维护竞争”实际上体现了政府对市场的干预，是一种间接管制。因此，对竞争的“维护”应做广义理解，体现培育竞争、促进竞争、深化竞争等多重含义。但是，“看来减少竞争的经营做法实际上可能有其合理的目的”[5]，反垄断法在维护竞争时不应轻率地对市场进行干预。我国的反垄断管制也应确立必要的“合理规则”，对可能滥用的管制性权力加以规范和制约，切实保障市场经济的自治基础——自由竞争。
反垄断法是市场主体之间的利益平衡器。草拟稿的目的条款确立了“多元”保护范式，即对经营者、消费者、社会公共利益、社会主义市场经济健康发展等不同的“利益体”均予以保护。在以人为本的市场经济中，市场主体间最基本的竞争无疑是经营者与消费者之间的竞争以及经营者之间的竞争，这两种竞争分别涉及民众福祉和经济环境。笔者认为，对消费者和社会公共利益的保护是值得肯定的，体现了消费者利益最大化和市场竞争最优化的市场理念。但是，对经营者和社会主义市场经济健康发展的保护则有待商榷。经营者在整体上处于相对强势，其受益是自然的和现实的，市场竞争最优化本身就蕴涵了经营者受益的内容。而社会主义市场经济健康发展的内容过于抽象和宽泛，不具备立法目的所应有的独立指导价值，并且容易产生歧义。因此，不宜把经营者和社会主义市场经济健康发展列入我国反垄断法的立法目的，毕竟反垄断法不是“万能法”，立法目的也不是“百宝箱”。值得注意的是，“现今中国消费者政策已开始朝向积极的消费者政策转化”[6]，反垄断法应与其他法律在保护消费者利益方面加强分工协调，避免重叠或冲突。对于社会公共利益，则应避免过于宽泛地加以理解，可在其他条款中明确具体标准，并作出相应的排除性规定，防止它成为部门利益、地方利益、行业利益等诸多狭隘利益的“挡箭牌”和“护身符”。

二、立法目的背后的价值取向

由上可知，我国反垄断法的立法目的主要体现在三个方面：制止垄断；维护竞争；保护利益。既然立法目的是受价值取向支配的，那么探求立法目的背后的价值取向就具有先导意义。下文将重点围绕我国当前经济转型对反垄断立法的需求展开讨论，旨在反思国人对制止垄断、维护竞争、保护利益这三大主题的价值取向。

1、制止垄断：垄断乃中性，干预宜适度

反垄断是一种不断地被锤炼和不断地被重新定义的政策：它来源于在政治上和经济上对市场制度的信仰，也来源于关于竞争性的市场并不一定是自我维持和自我纠错的假设。[7]从字面上看，反垄断法的“反垄断”具有绝对性，似乎制止一切垄断，如很多国家的反垄断法在名称或目的条款中所宣称的；从内容上看，“反垄断”具有明显的相对性，仅仅制止特定垄断，如各国反垄断法通过界定关键概念（如“垄断”、“经营者”、“市场”等）、限定调整对象和适用范围、确定合理原则、规定豁免情形、划定适用除外的范围等方式来调整规制的视阈。从效率的观点来看，垄断条件下的价格太高，因此一般的公共政策是要在可能的地方用竞争取代垄断，但取代垄断有时是不可能的，甚至是不必要的。[8]随着各国经济的不断稳定和成熟，人们对垄断、反垄断、反垄断法的认识也在逐步深化，既有的理论框架和制度范式经受着来自各个方面的质疑和批判。即便是在反垄断法最发达的美国，一百多年来有关“反垄断”价值取向的纷争也从未停息过。“市场中人大概无不偏爱垄断。”[9]人们在表面上钟爱竞争而痛恶垄断，但在内心深处对垄断的情结则是复杂的和微妙的。对我国这样一个经济转型国家而言，市场经济发展的不确定因素还有很多，加之理论研究和实践经验的双重不足，要求我国对“垄断”的定位必须是审慎的——既务实又前瞻。笔者认为，我国的反垄断法可以把垄断视为中性的，结合经济发展的阶段、程度、要求来适时调整对垄断的定位。
当然，对垄断的“中性”定位也并不排除反垄断法对垄断进行有侧重点、有针对性的规制，更不排除反垄断政策在特定时期、特定情形下的倾斜规制。垄断具有复杂多变的特性，其含义在西方各国也有所不同：在日本法中指垄断状态和垄断力的滥用；在美国法中指垄断化；在德国、英国、法国及欧共体法中则指垄断力的滥用。[10]就我国目前的情况而言，垄断实际上具有明显的复合性：行政垄断堪称特色和重点，但它具有过渡性，随着政治体制和经济体制的深度改革会逐渐趋于淡化；限制竞争的共谋行为、滥用市场支配地位的行为、企业合并将会不断凸显，并成为反垄断规制的主流方向和基本类型；其他垄断形态也会在市场的不断演变中渐渐显露，并被纳入反垄断的范畴。因此，笔者认为，我国反垄断法宜秉持“干预适度”的原则，在反垄断的类型、程度、方式等各个方面进行适度地管制，既有效解决现阶段面临的突出问题，又充分回应今后可能出现的新情况和新问题。毕竟“对市场垄断的评判，必须建立在对具体企业、产业的实证分析基础上。反垄断法的实施是一项细致、艰巨的工作。”[11]我国的反垄断法还需要在理论、技术、经验、人才等方面进行长期积累，立法也不宜过早形成定论、定式。

2、维护竞争：竞争是多元和多变的，对竞争的保护宜全面而灵活

维护竞争可以说是反垄断法的初衷，但维护什么样的竞争却成了反垄断法永恒的主题。竞争是指一种经济物品的需求有多于一人的需求，即凡是多过一个人需求同一经济物品，竞争就必定存在。[12]这种经济上的竞争成为市场经济有效运行的基础，也是其他竞争的根源。竞争对于市场的有效运行至关重要，是一种重要的力量，它迫使厂商寻找更有效的生产商品的方法并且更有效地满足消费者愿望。[13]另外，竞争还具有减少无知、扩散知识、抑制错误的功能。[14]实际上，“竞争”已将市场主体（经营者和消费者）的利益追求精妙地浓缩于其中，并成为政府干预市场调节的基本目标，正所谓“寓竞争于管制”。但经济的变幻使竞争呈现出多元和多变的特点，这为反垄断法的保护机制提出了难题。一方面，自由竞争的价值取向仍具有不可撼动的地位，属于基础性和前提性的竞争目标；另一方面，公平竞争的价值取向已被人们认同为极为重要的竞争目标，并成为完善自由竞争的平衡器。除了自由和公平这两大基本追求外，竞争还被赋予安全、有序、健康、和谐等诸多价值取向，其中不乏具有各国本土特色以及带有浓重政策意味的价值取向。因此，竞争在不同的时段、不同的地域、不同的背景下往往不断变化。
正如垄断具有相对性，竞争也具有两面性，它们实际上都是双刃剑。竞争作为一个中性概念，兼具主观性与客观性、自觉性与盲目性、合法性与违法性、建设性与破坏性，而反垄断法（竞争法）的全部价值就在于弘扬竞争的积极功能而贬抑竞争的消极作用。[15]我国现阶段市场经济的不成熟造成对竞争的“饥渴”，主导性的经济政策多以培育竞争、鼓励竞争、保障竞争为基调。而人们对竞争的认识又是千差万别甚至迥然相异的，尤其重要的是，存在着对竞争的积极方面认识不够和对竞争的消极方面估计不足的双重困境。笔者认为，以目前的竞争水平和认识水平来对多元、多变的竞争进行准确定位是不现实的。因此，为了使我国的反垄断法在稳定性与适应性之间找到一个最佳平衡点，立法者可以确立一个“有容乃大”的竞争概念，用抽象的“竞争”涵盖多元和多变的竞争，并对其采取全面而灵活的保护。

3、保护利益：效率是前提，非效率是保障，二者之间宜平衡

经济利益既是推动竞争的原动力，也是一切竞争的出发点和最终归宿。[16]反垄断法的产生正是肇始于对经济利益的维护，并由保护经济利益拓展到对非经济利益的保护。随着广泛的政府干预对市场缺陷的弥补渐次展开，这种深刻的复合型保护已经成为反垄断法的鲜明特色之一。回首当初谢尔曼法的立法过程，它总是与一个两难悖论相关：一方面，它为了保护消费者而禁止贸易限制和垄断，为了竞争所能带来的效率而试图维护竞争；另一方面，它又企图去保护小的企业，试图创造一个公平的比赛环境，即使这意味着不得不牺牲某些程度的效率。[17]消费者集团与受到侵害的企业倾向于支持反托拉斯政策，而许多企业则宣称这些政策影响了经济效率，政府在反托拉斯方面的努力也随着注重竞争与注重反托拉斯限制的效率成本的变化而时起时落。[18]时至今日，这一“两难悖论”仍在很大程度上牵引着反垄断法的脉搏，保护利益的价值取向始终在效率与非效率两个极点间滑动，随着经济形势和经济政策的变迁而不断调整。
如本文第一部分中所言，笔者认同把保护社会公共利益和消费者利益作为立法目的，即追求市场竞争最优化和消费者利益最大化。这二者可以分别被纳入效率与非效率的范畴，但将它们截然区分为效率与非效率则是不切实际的，因为效率和非效率在价值理念层面的融合已使二者的界限变得非常模糊了。“反托拉斯法早于消费者运动甚久以前即已建立，因此我们应该无法说消费者保护运动是反托拉斯政策的指导理念。”[19]其实，消费者利益和其他非效率利益都是在效率利益之后出现并不断被重视的。由此可见，效率原则先于非效率原则产生，并且深刻影响着非效率原则的发展。从长远和根本的角度考虑，非效率原则对效率原则具有重要的反作用——保障效率的持久性和稳定性。但不可否认，效率原则比非效率原则更具有先导性，反垄断法“应以经济效率作为其主要追求目标，如果其效率之有无并不明显时，始考量其他次要目标：如保护中小企业、财富分配、消费者利益。”[20]因此，笔者认为，我国反垄断法在“保护利益”的价值取向上宜坚持效率是前提、非效率是保障的原则，并在二者的相互契合中谋求一种动态的平衡。

三、价值取向赖以存在的制度基础

价值取向作为一种主观性的偏好，它的产生源于制度基础。我国继受反垄断法的过程，实际上就是在本土的制度基础上对舶来的反垄断规则进行比照、改造和融合的过程。既然价值取向的形成、发展和变化主要受制于制度基础，那么对制度基础的考察就具有更深刻的“求知”意味。何况“在市场规则的选择中，必然有着某些非目的论的因素。”[21]反垄断法的制定、执行、修改、解释以及其他应急性的变动，并非都出于原有的立法目的或价值取向，而是实践基础上的“非目的性”经验设计。这种经验设计也是对制度基础的适应，并有可能在程序的促动下提升为价值取向或立法目的。因此，探讨价值取向赖以存在的制度基础，对我国反垄断法的确立、完善和发展都是至关重要的。
市场经济是竞争经济，竞争是市场经济的最基本特征之一。反垄断法旨在限制反竞争的行为，它的所有价值都维系于“竞争”二字。我国引进反垄断法正是为了满足当前经济转轨中对竞争的迫切需要，用法律构筑竞争制度、竞争系统和竞争秩序。而“竞争实际上是多维的，至少包括经济、法律和政治这三方面的内容。”[22]反垄断法的制度基础也主要体现在经济制度、法律制度和政治制度中。因此，我国要构筑完善和系统的反垄断法立法目的，就应深入探讨反垄断法价值取向背后的三大制度基础，明晰它们各自的主导方向。

（1）经济制度的核心应是深化以自治为基础的市场经济。1993年“市场经济”入宪，这是我国制定反垄断法的首要宪法基础，也为反垄断法的立法目的划定了最底线的价值取向。计划经济作为权力经济和垄断经济，难于将现代意义的反垄断法融于其中；而市场经济作为权利经济和竞争经济，则为反垄断法的诞生和运作提供了基本前提。与西方“自治→管制”的制度路径相反，我国实际上是沿着“管制→自治”的轨迹迅速前行的，并且呈现出管制与自治之间相互结合、渗透和促动的趋势。市场经济条件下的反垄断管制实际上是自治的工具，“管制的目的只是为了让私法自治有更大的发挥空间。”[23]因此，我国的反垄断法首先应维护以自治为基础的市场经济，而不应使私法自治扭曲变形为高度管制的计划经济。国家权力对市场经济的干预只能限制在不侵害社会自治权的范围之内，对逾越这一范围的反垄断规制（无权干预和滥用权力）应加以限制，从而实现自治与管制的均衡。

（2）法律制度的关键应是依法规制垄断。1999年“依法治国”入宪，这是我国制定反垄断法的另一宪法基础，也为依法规制垄断奠定了法治基础。法治理念下的约束权力旨在保障权利，反垄断法在依法授予反垄断权力的同时也限制了反垄断的权力，通过合法限度的干预来深化以自治为基础的市场经济。反垄断管制的原则正是在于用法律来确立保护“公平竞争”的市场行为规则，同时明确人为垄断的反社会性质并宣布其非法，从而将非法垄断置于政府机构的(直接)控制之下，由此来间接地控制垄断价格。[24]我国的反垄断法应以依法规制垄断为基准，坚持由立法机关制定的法律来划定垄断的合法与非法的边界，排斥一切法外“豁免”、“除外”等脱法的垄断。而且，包括行政机关在内的任何法律主体都必须平等地接受反垄断法的调整，不允许任何法外特权的存在。另外，市场的分散化意味着不同范围的垄断割据，意味着许多种相互冲突、矛盾和重叠的制度框架的存在和起作用。[25]因此，在WTO的框架下，统一的市场经济（而不是诸侯经济）要求统一的反垄断法律体系，决不允许任何法律主体（尤其是特定部门、地区或行业等）对反垄断法进行分割（即规则的垄断）。依法规制垄断要求反垄断法树立极大的权威性和至上的效力，公正地调整各种社会利益关系，平等地保护和促进一切正当利益的充分实现，在垄断与竞争之间形成必要的法律限度。

（3）政治制度的重心应是全面规范行政行为。在美国，政治过程主要体现在司法体系中；在中国，政治过程主要体现在行政系统中。[26]我国的反垄断既是一个经济问题，也是一个政治问题，其政治性集中表现在如何有效地规范行政行为。我国正在进行深刻的政治体制改革，具有联动效应的政治文明建设极大地推动着行政改革，这势必对反垄断法律制度的确立和运行产生重要影响。“在大多数美国人的心目中，垄断不是件好事，它具有收入不平等和政治力量的非民主倾向的色彩。”[27]而在我国民众的心目中，垄断的本身和背后常常浮现着行政的影子，既有的行政体制、行政机关、行政行为对反垄断法的制定和执行等一系列环节都具有非常重要的作用。庞大的行政主体不仅可以通过“作为”来促成或维持自身垄断，而且可以通过“不作为”来助长或放任他人垄断。因此，我国的反垄断法必须全面规范行政行为（包括具体行政行为和抽象行政行为），不断提高行政机关在规制垄断中的法治和善治程度，“保证政府的权力行使受到控制，以便政府的权力行使不致摧毁政府权力有意促进的价值。”[28]政府身兼竞争规则的制定者（准立法权）、解释者、执行者、裁判者（准司法权）等多重角色，应身体力行地维护反垄断法这一“公共物品”的竞争价值，防止国家主义在政治和经济活动中最常表现出的“行政权的无序性和随意性”[29]，坚决制止行政主体通过行政垄断谋取“私利”（如部门利益、地方利益、行业利益等）。
总之，我国的反垄断法能否名副其实以及能否成为“活法”，关键要看整体的制度配套和衔接状况。“市场经济的成功取决于一系列花长期才能建立的制度，而不仅仅是抽象的市场概念。而且，如果要经济走向繁荣，所有这些制度都必须运行得相当好才行。”[30]竞争制度作为市场经济的核心和基础，正是由一系列关联的制度来保障的。经济制度、法律制度、政治制度三者相互贯通和影响，从基础上决定着竞争的定位和效果。反垄断法的价值取向从形式上和实质上真切地再现着上述三大制度共洽的内涵，这也是立法目的最基本的起点和归宿。