国土资源部



各省、自治区、直辖市及副省级城市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，解放军土地管理局，国家海洋局、国家测绘地理信息局，中国地质调查局及部其他直属单位，各派驻地方的国家土地督察局，部机关各司局：

　　现将《国土资源信息化“十二五”规划》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

　　二○一二年一月十九日




国土资源信息化“十二五”规划

国土资源部
二○一二年一月
目 录
一、面临的形势 1
（一）“十一五”国土资源信息化建设成效显著 1
（二）“十二五”国土资源信息化面临的形势 3
二、指导思想、基本原则和发展目标 6
（一）指导思想 6
（二）基本原则 7
（三）主要目标 8
三、完善国土资源调查评价和监测技术体系，加快以国土资源
遥感监测“一张图”为基础的核心数据库建设 11
（一）完善国土资源调查评价和监测技术体系 11
（二）持续推进土地调查评价监测信息化 12
（三）持续推进地质调查评价监测信息化 12
（四）加快以国土资源遥感监测“一张图”为基础的
核心数据库建设 13
四、加快国土资源管理全业务网上运行，构建国土资源
管理决策与综合监管技术支撑体系 15
（一）建立和完善国土资源电子政务平台 16
（二）建立和完善国土资源综合监管平台 17
（三）不断深化系统应用 20
五、加强在线服务和信息共享，推动国土资源主管部门
服务型政府建设 22
（一）构建国土资源信息共享服务平台 22
（二）持续推进国土资源政务信息网上公开 23
（三）加强在线服务和政民互动 23
（四）加快推进基础性、公益性国土资源信息共享服务 24
六、完善信息化基础设施，增强信息化支撑保障能力 26
（一）完善国土资源数据中心基础支撑环境 26
（二）建立国土资源监测指挥中心 26
（三）加快推进国土资源业务网建设 27
（四）加强信息网络安全保障 28
（五）加强信息化标准体系建设与推广 28
（六）加强国土资源信息化关键技术研究 28
七、保障措施 29
（一）加强组织领导和协调配合 29
（二）建立有利于信息化深化应用和可持续发展的长效机制 30
（三）确保稳定的资金投入 31
（四）健全人才队伍 31
（五）加强规划的实施 32

根据《国土资源“十二五”规划纲要》和《国土资源“十二五”科学和技术发展规划》，结合科技信息技术发展方向，立足全国国土资源信息化现状，编制《国土资源信息化“十二五”规划》。本规划阐明“十二五”时期全国国土资源信息化工作的指导思想、主要目标、重点任务和保障措施，指导未来五年的全国国土资源信息化工作。本规划不包括海洋和测绘地理信息化建设的内容。
一、面临的形势
（一）“十一五”国土资源信息化建设成效显著
“十一五”时期，在国土资源部党组和信息化领导小组的正确领导下，各级国土资源主管部门共同努力，圆满完成数字国土工程和金土工程一期，在第二次全国土地调查等重大专项成果基础上，建立全国国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，信息技术在国土资源调查评价、政务管理、社会服务主流程中得到广泛运用，实现由点到面的扩展，信息化已成为国土资源工作不可或缺的重要组成部分，有力地支撑了国土资源事业发展。
建立了数字化国土资源调查评价与监测技术体系，积累了海量国土资源数据。3S技术和装备全面应用于土地、基础地质、矿产资源、地质环境、地质灾害调查评价和监测，实现了信息采集和处理的全数字化，土地利用和矿产开发监测实现每年一次全国覆盖。建立了全国国土资源遥感监测“一张图”及年度土地利用快速变更维护新机制，建成了一批覆盖全国的不同比例尺土地、区域地质、矿产资源、地质环境与地质灾害等数据库，全国四级国土资源主管部门积累了近6000TB的海量数据。基本建成国家、省、市三级国土资源数据中心体系。
国土资源主要审批业务实现网上运行，综合执法监管技术体系初步形成。国土资源部和所有省级、多数市级、部分县级国土资源主管部门的主要审批业务实现网上运行与远程在线电子申报，形成了网络化审批管理流程，初步建立了国土资源综合监管平台和在线土地督察系统，基本形成以信息技术为支撑的国土资源管理、监管框架体系，审批时限缩短了50%以上，部分地方实现了“当场办结”，促进了审批制度改革，增强了综合执法监管能力。
建立了国土资源门户网站体系，社会服务水平显著提升。国土资源门户网站体系基本形成并成为政务公开的主渠道，国土资源部和所有省级、98%的市级、65%的县级国土资源主管部门实现政务信息网上公开，全国所有土地、矿业权市场信息实现网上发布。网上办事、网上交易、网上查询业务不断扩展。土地登记与地质资料信息社会化服务取得明显进展，国土资源信息在国民经济和社会发展及社会公众中的基础性、公益性作用得到发挥。
初步形成了国土资源信息网络体系，信息化基础保障进一步夯实。县级以上国土资源主管部门建立了内外网物理隔离的局域网，国土资源主干网和视频会议系统运行稳定，省以下国土资源广域网连接覆盖到所有市级和84%的县级。信息网络安全保障不断加强。完成了80余项信息化标准研制，初步建立信息化标准体系。开展了信息化顶层设计研究。全系统信息化从业人员达到3.4万人，技术队伍不断壮大。
同时应该清醒地认识到，当前的国土资源信息化建设还存在一定差距。基层国土资源工作的信息化程度还不高，部分地区进展滞后；数据分散管理和系统建设各自为战的现象依然存在，信息化工作统筹还有待于加强；一些地方和部门对信息化的认识还不能完全适应新形势的要求，信息化在规范和创新管理，提升综合执法监管质量中的巨大潜能还没有完全释放出来，应用深度和广度还有待于加强；信息安全与信息充分共享和深化应用之间的复杂关系和矛盾亟待破解；既精通信息技术又熟悉国土资源管理业务的复合型人才还比较缺乏。
（二）“十二五”国土资源信息化面临的形势
信息化是当今世界的发展趋势和潮流，大力推进信息化，是覆盖我国现代化建设全局的战略举措和破解发展难题的重要手段。当前和今后一个时期，国土资源管理面临的新形势迫切需要信息化提供更加有力的支撑和服务，国土资源信息化将在新的起点上向纵深发展。
信息技术继续保持迅猛的发展势头。进入21世纪，信息技术创新步伐仍未减缓，向高速大容量、网络化、综合集成化方向发展的势头更加迅猛，通信、光学、微机械、认知科学、传感技术等多学科相互交叉，涌现出云计算、智慧地球、物联网等新技术、新理念，正孕育着新的重大突破，并继续向经济社会各领域广泛渗透。对地观测系统向高分辨率、智能化、网络化、综合协作方向发展，正在迈向多层、立体、多角度、全方位和全天候对地观测新时代，获取地表信息的周期越来越短，精细化程度越来越高，途径越来越多。随着深部探测技术的发展，将会获取更加丰富的地球深部信息。信息技术的迅猛发展正在深刻地改变着信息化发展的技术环境和条件。
我国经济社会各领域信息化推进步伐明显加快。党的十七大提出“五化并举”、“两化融合”，把信息化放在经济社会发展全局的战略高度，并作为建设创新型国家的必然选择。国家“十二五”规划纲要中把全面提高信息化水平作为重要任务，着力加快建设宽带、融合、安全、泛在的下一代国家信息基础设施，开展物联网关键技术研发和应用示范，加强云计算服务平台建设，推进经济社会各领域信息化。近年来，我国信息技术领域自主创新能力明显提高，信息产业不断壮大，网民数量已接近5亿，信息化已成为各级政府部门加强管理、服务社会的重要手段，“十二五”将力争在系统互联互通、信息共享和业务协同方面取得突破，借助信息化增强市场监管和经济调节能力，提高社会管理和公共服务水平，推动服务型政府建设。
国土资源管理面临的新形势对信息化提出了新的更高要求。努力破解市场经济、新技术革命、经济全球化条件下的国土资源管理难题，以资源可持续利用促进经济社会可持续发展，迫切需要大力推进科技创新，加强国土资源信息化建设，继续完善和应用好全国国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，为构建国土资源管理新格局提供更加有力的支撑和服务。
打好国土资源管理改革创新攻坚战，要求将信息技术深度融入到国土资源管理各环节，打通机构、层级、职能分割，横向到边、纵向到底，构筑覆盖全国、贯穿四级的协调联动、高效运转的网络化国土资源管理运行体系，为构建新机制，持续推动国土资源领域改革创新不断注入活力；落实“节约优先”战略，需要充分运用国土资源遥感监测“一张图”和核心数据库，全面掌控资源数量、质量、空间分布、开发利用现状和潜力，优化土地利用、矿产资源开发的空间格局和供应时序，促进资源高效合理配置；完善“全国覆盖、全程监管、科技支撑、执法督察、社会监督”于一体的国土资源综合监管体系，迫切需要借助信息技术扩大监管视野，真正做到“天上看得清、地上查得实、网上管得住”；构筑惩防体系，要求通过网上审批、网上监管、网上交易、网上公开，规范权力运行，构建不可逾越的信息技术“防火墙”，前移关口，从源头上预防腐败；建设服务型政府，需要借助互联网的影响力，扩大在线服务领域，创新服务形式，回应资源热点、焦点问题，增强舆论引导能力，提高各级国土资源主管部门的公信力和公众满意度。
二、指导思想、基本原则和发展目标
（一）指导思想
“十二五”时期的国土资源信息化工作，必须深入贯彻落实科学发展观，遵照温家宝总理关于大力推进信息化建设，继续完善和应用好全国国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台的重要指示精神，充分依靠信息技术进步和国家信息基础设施建设成果，围绕以信息化规范和创新国土资源管理，以实施金土工程等重大专项为主要抓手，以国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台为重点，构建和完善服务于国土资源管理改革创新的信息化支撑平台，深化应用，持续扩展，扩大服务，为破解“两难”，提高国土资源保障能力和保护水平，提供更加有力的技术支撑。
总体要求是：进一步解放思想、转变观念，把“统筹、应用、扩展”贯穿各级国土资源信息化建设全过程，推动系统建设、数据管理、基础设施向集群化和集约化方向发展。采取有力措施强力推进信息化成果的深化应用，形成全国四级关联的一体化网上管理新模式，突出信息化对转变管理方式、监管方式、服务方式、资源配置方式的技术支撑作用，充分释放信息化在规范和创新国土资源管理中的巨大潜能。在应用过程中不断升级完善和扩展覆盖范围，逐步实现全国覆盖、全程监管。顺应信息技术发展方向和软硬件基础设施更新换代，深化国土资源管理需求分析和研判，提高国土资源监管和服务的前瞻性。
（二）基本原则
坚持以信息化促进国土资源管理的规范和创新。必须进一步统一思想，提高认识，把促进国土资源管理的规范和创新作为信息化建设的出发点和落脚点，从全局视野和更高的站位认识信息化工作，工作重点要从满足现有流程电子化转变到流程重构和管理转型，提高信息化对决策的支持能力，增强信息化服务国土资源管理创新的责任感和紧迫感，推动信息化与国土资源管理业务的深度融合和互动。
坚持以需求为导向、以应用促发展。必须牢固树立服务大局、技术为管理服务的意识，始终紧密贴近国土资源管理需求，围绕管理实际中的现实紧迫问题，主动跟进，在深化应用中捕捉和挖掘新的需求，在与国土资源管理提升良性互促中滚动发展。信息化建设过程中，技术选择应以实用、成熟为原则，既要克服超越需求的技术主导型建设，也要避免满足不了需求的技术滞后型建设。
坚持加强统筹、整合资源。加强信息化顶层设计，整合数据、应用系统、基础设施等各类信息化资源，强化各级信息系统之间的衔接，突破互联互通和四级联动障碍，实现系统建设和应用平台化、数据管理集群化、基础设施集约化，形成支撑国土资源管理决策和社会服务的信息化大平台。加强信息化建设项目安排的统筹和遥感影像等数据的统购共用，避免重复浪费和分散建设。
（三）主要目标
以依托四级网络互联互通的国土资源遥感监测“一张图”、电子政务平台、综合监管平台和共享服务平台为基础，努力构建覆盖全国的集数字化、网络化、智能化为一体的“智慧国土”，全面实现网上办公、网上审批、网上监管、网上交易和网上服务，促进管理方式的根本转变，增强全程监管能力，提高管理决策的科学化水平，推动服务型政府建设。主要目标是：
基本实现以信息技术为支撑的常态化调查监测，促进国土资源信息的实时汇集和动态更新。不同分辨率、不同平台遥感数据统筹和规模化、业务化处理能力进一步提高，满足每年全国覆盖一次、每季度重点地区覆盖一次和应急性的调查监测对数据源的需要。基本实现重点基本农田保护区、重要矿山、重点地质灾害点的实时监测。形成贯穿四级国土资源主管部门和覆盖土地、矿产开发利用主体的畅通的网络化信息采集与监测渠道，逐步实现国土资源管理、开发利用、市场交易信息在国家、省、市三级国土资源数据中心的实时汇集、动态更新，形成覆盖国土资源行业的结构优化、布局合理、专业齐全、功能完善、服务有效、更新及时的国土资源数据体系。
构建四级联动的网上管理运行体系，促进管理方式的根本转变。部和省、市、县级国土资源主管部门所有业务，半数乡镇国土所主要业务实现网上运行和网络化电子数据交换。形成贯穿四级、责任明晰、过程可控、协调联动的网上审批大流程，审批规则标准化，审批行为规范化，审批结果透明化，管理业务无分隔，为简政放权、持续推进审批管理制度改革创新提供技术支撑。
形成覆盖全国的网上监管运行体系，提高监管质量和效率。形成以信息技术为支撑的，贯穿四级国土资源主管部门和土地督察机构的违法线索发现、反馈、处置机制，监管视野覆盖全国，监管触角延伸到国土资源管理全周期的末梢、资源开发利用和市场交易现场，监管指标涵盖资源、资本、资产三属性，监管方式向常态化转变，前移关口，下移重心，动态跟踪，促进执法监管形势根本好转。地质灾害监测信息传输网络覆盖重点地质灾害区，应急处置能力显著增强。
实现信息资源的深度挖掘，促进国土资源决策的科学化。完成一批国土资源核心指标和数据综合分析模型建设，实现数据综合分析、异常报告的常态化、制度化，基于数据挖掘的知识全面融入国土资源管理决策、监管、预警和应急处置，提高国土资源形势分析研判的及时性、科学性和绩效评估的定量化水平，促进国土资源精细化管理、合理配置、供需双向调节和节约集约与综合利用。
构建网上服务体系，进一步提升各级国土资源主管部门的政府公信力和公众满意度。政务信息网上公开实现县级以上国土资源主管部门全覆盖。在线申报、网上办理业务进一步扩展，初步实现全国土地、矿业权的网上交易。门户网站成为各级国土资源主管部门社会服务的主要窗口。基本实现地质资料信息服务集群化，服务保障“地质找矿突破战略行动”能力显著增强，形成国土资源权威信息产品，一批基础性、公益性国土资源信息在国民经济相关行业得到共享服务。
进一步完善基础设施，信息化可持续发展能力显著增强。国土资源业务网和视频会议系统四级全覆盖。初步建成支撑应急信息传输的无线网。信息网络安全保障进一步加强。国家、省、市三级国土资源数据中心运行环境的集成程度明显提高。信息化标准体系进一步完善。市级以上国土资源主管部门有专门的信息化机构，县级国土资源主管部门有专门的信息化机构或工作人员，人才队伍进一步壮大，信息化运行机制和制度保障体系进一步健全。信息化总体技术架构进一步完善。
三、完善国土资源调查评价和监测技术体系，加快以国土资源遥感监测“一张图”为基础的核心数据库建设
立足现有基础，借助对地观测、物联网等技术进步，升级国土资源调查评价监测技术体系及装备，增强动态监测能力，通过调查监测成果与日常管理信息的对接，推动调查监测由阶段性向常态化的根本转变。完善国土资源遥感监测“一张图”，加快国土资源核心数据库建设，建立健全数据动态更新机制。
（一）完善国土资源调查评价和监测技术体系
积极推进国产遥感卫星数据规模化应用。开展陆海观测业务卫星数据处理和应用关键技术研究，以及在土地、地质、矿产、地质环境和地质灾害等领域的推广应用，不断提高国产遥感卫星数据在国土资源行业的规模化、业务化应用水平，逐步形成以国产遥感卫星数据源为主的数据保障体系。加强对航空摄影、无人机等不同分辨率、不同传感平台、多种来源遥感数据的统筹管理，形成比较完整的国土资源遥感数据接收、处理、加工和应用体系，提高国土资源调查评价和监测的遥感数据源保障程度。
升级基于3S的国土资源调查评价监测技术和装备。利用新技术及关键技术集成创新成果，升级国土资源调查评价监测技术，优化技术流程，推广和应用实用化自主技术装备，实现全数字化、自动化和规模化应用，缩短全覆盖的调查评价和监测周期，提高国土资源调查监测精细化程度。开展北斗卫星导航系统在国土资源监测中的应用研究。
积极推进物联网在国土资源领域实时动态监测中的应用。开展物联网技术在覆盖基本农田保护区、重点地质灾害区、油气等重要矿山和关键地区动态监测中的应用示范，探索建立智能化实时动态监测网络系统。
（二）持续推进土地调查评价监测信息化
加强遥感监测与基于GPS的土地利用外业调查技术集成，进一步完善全覆盖的年度全国土地变更调查监测技术流程，提高作业效率，保障调查监测成果的客观性和现势性，满足国土资源管理日常业务的综合性需求。加强土地利用调查监测与土地管理信息系统的对接，探索土地利用数据实时更新的技术措施，推动年度变更调查逐步走向实时监测监管。加强3S技术在城镇地籍调查和农村土地确权登记中的应用，推进土地登记信息网络化实时上报和汇总。完善全国地价监测网络体系。
（三）持续推进地质调查评价监测信息化
完善推广数字地质调查系统。逐步扩大区域地质、矿产资源、地下水资源、地质环境、地质灾害调查等专业领域野外数据采集系统应用范围，研制新一代地质调查野外数字采集工具包,加强地质调查数据一体化描述、组织、综合、管理和处理的研发，初步形成涵盖GIS主要功能、支持各地质专业领域应用的统一数字地质调查平台。
加快矿产资源综合评价信息化建设。面向“地质找矿突破战略行动”，研发三维信息管理与可视化等现代信息采集和处理技术，加强对地球物理、地球化学、遥感等基础数据的综合分析处理，研究建立重要矿产资源分析评价模型，为重点成矿区带、重要找矿远景区和老矿业基地实现新的找矿突破提供服务与支撑。开发数字盆地，加强油气资源评价信息系统建设。
加快地质环境评价信息化建设。加强信息技术在地下水资源开发利用潜力、地下水污染、矿山地质环境、城市地质环境评价中的应用，推进典型城市三维地质信息系统建设。
（四）加快以国土资源遥感监测“一张图”为基础的核心数据库建设
完善国土资源遥感监测“一张图”。部进一步完善全国国土资源遥感监测“一张图”，并利用年度全国土地变更调查监测与核查成果持续更新“一张图”。省、市级国土资源主管部门要以数据中心为依托，统筹整合基础地理、遥感影像等数据，建立覆盖本辖区的国土资源遥感监测“一张图”，形成开放并可扩展的数据架构，建立数据共享共用和交换机制。
加快土地数据库建设。加快土地利用现状、城镇地籍、土地利用总体规划、基本农田、农用地分等与耕地质量、土地整治规划等土地基础数据库建设与维护。加强土地管理和开发利用全过程、贯穿四级土地管理业务信息的关联和对接，整合建立建设用地审批、土地征收、土地供应、土地整治项目和耕地占补平衡、土地开发利用、二级市场、地价监测等数据库。加快推进全国四级互联互通的土地登记数据库建设。
加快地质和矿产资源数据库建设。加快区域地质、矿产资源规划、地质勘查规划、整装勘查区、矿业权设置方案、矿产资源潜力等地质和矿产资源基础数据库建设与维护。加强矿产资源管理和开发利用全过程、贯穿四级矿产资源管理业务信息的关联和对接，完善矿业权登记审批数据库，建立矿产资源储量登记统计、矿产资源补偿费征管、矿业权评估、地质勘查资质、地质资料汇交、矿产资源勘查年度检查、矿产开发利用年度检查、矿产督察、矿山储量动态检测、矿产资源储量评审备案、矿山环境恢复和矿山土地复垦等数据库。建立国家重要地质钻孔数据库。推进全球地质矿产数据库建设。
加快地质环境和地质灾害数据库建设。加快地质环境调查、矿山地质环境保护与治理规划等地质环境基础数据库建设。整合汇集中央和地方投资的矿山地质环境治理工程、重大地质灾害治理工程、地质遗迹保护、地质公园、矿山公园、古生物化石保护区信息，建立全国地质环境管理数据库。整合地质灾害防治规划、地质灾害调查、险情巡查、群测群防及“防灾明白卡”、灾情速报、应急预案等信息，建立全国地质灾害数据库。
建立健全数据动态更新机制。落实“谁生产、谁负责”的数据更新责任制度，各级国土资源主管部门组织实施的规划、调查评价、监测工作，按照统一的数据库标准和国土资源遥感监测“一张图”数据架构，同步推进数据生产、数据库建设和更新，数据库一经设计和建立，要制定与日常工作相衔接的更新措施，形成规划、调查评价、监测、管理与国土资源数据库建设和更新同步的机制。
强化数据集群化管理。加强国土资源遥感监测“一张图”和日常管理工作所必须的核心数据库向国家、省、市三级国土资源数据中心汇交并集中管理。市级国土资源主管部门要加强对覆盖本地的国土资源数据的集中统一管理，有条件的省级国土资源主管部门应实行全省数据的集中统一管理。按照统一标准，充分发挥各专业部门的数据更新与专业信息服务优势，提供高效、现势性强的专业基础数据支撑与专题应用服务。保持三级国土资源数据中心数据库的同步和关联。
四、加快国土资源管理全业务网上运行，构建国土资源管理决策与综合监管技术支撑体系
建立国土资源电子政务平台，加强应用系统统筹与整合，加快推进覆盖四级国土资源行政办公、行政审批、综合事务等全业务的系统建设与应用，实现国土资源全业务的信息化管理和四级协调联动。建立国土资源综合监管平台，加强动态监测与网上运行系统之间的对接，增强综合监管和应急处置能力。
（一）建立和完善国土资源电子政务平台
构建统一的国土资源电子政务平台。各级国土资源主管部门要围绕应用系统建设的统筹和整合，构建和完善本级统一的国土资源电子政务平台，并以此为基础建立统一的机关内网办公门户，为各类应用系统的建设和运行提供统一的技术环境，避免重复建设，保证互联互通、业务关联和数据共享，支撑业务应用系统的可持续扩展。
加快四级国土资源行政审批业务的网上运行和互联互通。加快适应于四级相互关联的网络化审批管理制度设计和依法行政指南（手册）的编制、完善。各级国土资源主管部门的各业务主管司局（处室、科室）应加强对统一电子政务平台上针对本部门业务的信息系统开发建设的指导。部和省级国土资源主管部门持续扩展和完善现有审批系统，市、县级国土资源主管部门要加快审批系统建设和应用。加强四级国土资源行政审批管理业务和系统的衔接，形成网络环境下四级国土资源行政审批相互关联和印证的业务大流程。加强各级国土资源行政审批系统与当地电子监察系统的对接。
加快各级国土资源行政办公、综合事务的网上运行和协调联动。加快四级国土资源主管部门行政办公、党建、纪检监察、信访、行政复议、科技、人事、财务、审计、巡视等各项业务的网上运行，强化督办功能，嵌入监管功能，推进文件档案一体化，加强各级国土资源主管部门之间，以及与相关部门之间的网络化电子公文传输与交换。推进国土资源人才信息化建设。加强国土资源经济信息采集、建库与综合分析。
加强乡镇国土所信息化建设。总结完善和推广乡镇国土所信息化建设经验、模式，有条件的地方加快系统向乡镇国土所延伸，逐步实现乡镇国土所农村建设用地申报、国土资源巡查等业务的电子化、网络化管理，为加强基层国土资源业务建设提供技术支持。
探索推进移动办公。基层国土资源主管部门积极探索移动办公模式，在保障信息安全的前提下，借助新一代移动通信技术，通过手机智能客户端等实现高效办公。
加强各级系统的互联互通。省级国土资源主管部门要统筹省以下三级应用系统建设和运行，部分业务可实行全省“大集中”。强化统一的系统接口规范等技术措施，实现各级系统之间的无缝对接和信息无障碍交换。
（二）建立和完善国土资源综合监管平台
构建国土资源综合监管平台基本框架。市级以上国土资源主管部门要以国土资源遥感监测“一张图”和规划、调查评价与监测等数据库为基础，加强国土资源管理和开发利用全过程信息的动态监测与整合，强化数据综合分析挖掘，建立集信息采集监测、分析预警、辅助决策、在线指挥功能于一体的国土资源综合监管平台。
不断扩大国土资源综合监管平台覆盖面。坚持在应用中不断完善和扩展国土资源综合监管平台，逐步覆盖农用地等级、基本农田管理、建设用地审批、土地供应、征地批后实施、二级市场、土地整治与耕地占补平衡、地籍管理、土地督察，以及矿业权审批登记、矿产资源储量登记统计、矿产资源勘查年度检查、矿产资源开发利用年度检查、矿产资源补偿费征管、矿业权价款评估、矿产资源储量评审备案、矿产督察、矿山储量动态检测、资质管理、地质资料汇交、矿山环境、矿山土地复垦利用、地质灾害监测、执法监察等国土资源管理与开发利用全过程信息。
强化决策支持功能建设。加强资源能源安全、资源民生保障、耕地粮食生产能力、城乡土地节约集约利用、土地价格、矿产资源节约与综合利用、矿产品价格、矿产资源国际竞争力、国土资源管理绩效等定量评估的指标体系研究，探索构建面向特定目标的国土资源空间决策模型。面向宏观调控、耕地保护、土地优化利用、土地市场监测监管、建设用地可供性、战略性矿产资源可供性、矿产资源评价与勘查、矿产资源形势分析与市场预测等需求，建立综合性决策支持系统，实现对国土资源管理绩效、耕地保护、土地优化利用、矿产资源安全保障的定量评估与科学决策。
完善执法监察信息系统。加快各级国土资源违法线索管理信息系统的建设，加强遥感监测、建设用地审批、矿业权审批等信息集成，完善卫片执法检查系统，对建设用地实地变化情况、矿业权实地变化情况进行内业核查、外业调查、综合判断，实现基于卫片的违法线索快速发现。完善执法监察信息系统，加强立案、查处、结案信息的综合管理。
完善在线土地督察系统。加强在线土地督察系统在国家土地总督察办及9个派驻地方国家土地督察局应用，完成各督察局专员办的网络节点建设，构建统一的网络化运行体系，实现土地督察主要业务的网络化运行。加强土地督察信息资源的数据库建设，实现国家土地督察机构与各级国土资源主管部门数据的实时共享和规范管理，促进数据深度开发利用。继续做好国家土地督察机构信息化支撑保障工作。
建设地质灾害监测预警与应急指挥系统。依托覆盖重点地区的地质灾害监测网络，建立覆盖重点地区、四级联网的地质灾害信息采集与动态监测系统，实现对地质灾害综合防治、地质灾害险情巡查、群测群防及 “防灾明白卡”、地质灾害速报、地质灾害应急预案等信息的动态采集和实时汇集，开展地质灾害防治综合分析、评估和信息发布服务。建立部、省、市、县和现场联动的地质灾害远程会商系统，实现对地质灾害信息的快速处理、会商决策。建立全国统一的地质灾害应急处置平台，实现对突发性地质灾害的快速响应、信息报送、调度指挥。
（三）不断深化系统应用
充分发挥信息系统对深化管理改革的支撑作用。各级国土资源主管部门要借助互联互通、协调联动的行政办公和行政审批的网上运行，加快转变管理理念、管理职能、管理方式，优化、调整、重塑行政管理和服务程序。全面实行各类公文的网上提交、网上流转、网上处理、网上督办、网上查询，提高行政执行力和贯彻落实重要事项的质量、效率。推行财务预算编制和执行的网上运行，提高资金支出的透明度。将适应于四级互联互通的网络化审批管理的依法行政规则固化到流程各节点，简化审批程序，规范审批行为，逐步推行“管理、办理、监督”三分离的管理模式，促进管理方式的根本转变和管理效能的全面提升。
逐步实行常态化监管。各级国土资源主管部门要充分发挥国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台的基础支撑作用，从思想上、组织上、工作上做好各项准备，实现“看得见、摸得着、管得住”的常态化监管。切实将国土资源遥感监测“一张图”作为各类管理业务的共用信息平台，耕地保护责任目标落实情况考核、城乡建设用地增减挂钩检查、开发区土地集约利用评价等专项工作和日常审批管理，要利用国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台进行比对核查，并将项目管理信息上图入库。加强遥感监测、12336、信访、网上举报等违法线索信息的集成，完善以国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台为支撑的发现、反馈、处置机制，进一步扩大执法监管视野。建立综合监管平台的日常运行机制，逐步形成定期报告和异常报告制度。
推行基于数据挖掘的科学化管理决策方式。在国土资源管理全业务流程中逐步推行基于信息和知识的科学化、智能化管理决策方式，加强行政审批等管理系统的数据统计、查询、分析、预警等决策支持功能建设和完善，部和省级国土资源主管部门重点加强建设用地和矿业权审批管理全流程中的辅助决策分析功能建设，拓展和完善矿业权统一配号系统功能，提高土地供应、矿业权投放规模、布局、产能、结构的总体掌控能力和时序的把握能力。市级国土资源主管部门重点加强土地供应、土地和矿业权市场交易与开发利用管理全流程中的辅助决策分析功能建设，提高计划指标使用的合理性和市场配置效率。及时将数据挖掘和综合分析成果转化为国土资源形势分析研判。加强土地、矿产资源需求侧信息与国土资源数据的综合分析，增强供需双向调节能力。强化决策支持系统对国土资源软科学研究的支撑。
五、加强在线服务和信息共享，推动国土资源主管部门服务型政府建设
按照推进政府职能转变的总体要求，建立共享服务平台，实现信息服务的集成整合。持续推进政务信息网上公开，为社会公众监督创造条件，引导资源民生问题舆论导向。加强在线服务，扩大服务领域，不断提高各级国土资源主管部门的政府公信力和公众满意度。
（一）构建国土资源信息共享服务平台
构建统一的对外服务门户。按照统一出口，加强各级国土资源门户网站整合，根据薄弱环节适时做好改版升级，以贴近大众需求、提高亲和力、增强服务功能为宗旨，优化栏目布局，强化对“一站式”服务的支撑。省级国土资源主管部门要统筹建立全省三级国土资源门户网站群。推进相关专业网站的整合。加强以文本、多媒体、结构化、空间数据为格式的政务公开、市场发布、公益性信息服务的集成，实现对外信息发布和查询服务与后台的各类业务系统的对接。加强信息服务基础支撑环境的整合，实现各类信息服务的统一目录管理、内容管理、CA认证、电子签章、人员和权限管理等。推进基于分布式存储的集群化服务平台建设。
创新和拓宽服务形式。借助网络和现代传媒技术的广泛普及，创新服务方式，拓展服务渠道，探索面向互联网手机终端用户的服务。利用微博、电子阅览室、手机短信、信息推送、语音查询等多元化互动方式，采取富有亲和力的服务表达方式，提高服务质量和便捷化程度。
（二）持续推进国土资源政务信息网上公开
健全政务信息网上公开制度和机制。各级国土资源主管部门要建立和完善政务信息网上公开责任制，完善政务信息网上公开评估和考核指标体系。县级以上国土资源主管部门都要在网站上建立政务信息公开专栏。省级国土资源主管部门要强化对本地区市、县级国土资源主管部门政务信息网上公开工作的推进、督导和检查。坚持以公开为原则、不公开为例外，逐步把国土资源政务信息全部纳入网上公开范围。加强网站信息采编和舆情信息监测。强化对网上拟公开信息的保密审查。
提高政务信息网上公开的时效性。各级国土资源主管部门要把门户网站作为政务信息公开的主要渠道，各业务主管部门要落实信息联络员，畅通信息渠道，形成政务信息第一时间在网站权威发布的长效机制。系统内和社会关注的财务预决算、人事任免、重要决定等重大事项都及时在网上发布。加强网站政务信息更新，丰富信息量和信息内容，增强可读性。
（三）加强在线服务和政民互动
加快推进在线申报和网上办事。围绕高效、便捷、优质，持续推进在线申报和网上办事。部和省级国土资源主管部门重点加强土地、矿产、资质审批的在线申报和网上办理，市、县级国土资源主管部门重点加强城乡土地登记颁证、采矿权审批等业务的在线申报和网上办理。
积极推进土地、矿业权网上交易和信息查询。开展土地和矿业权网上交易试点，探索网上交易的技术标准和工作规范，逐步实现全国土地、矿业权出让的网上交易，促进交易过程透明化、交易流程标准化。加强土地和矿业权市场信息集成，建立健全全国土地市场网、矿业权市场网，为社会公众提供全方位、多渠道的土地和矿业权市场信息网上查询服务。
加强在线互动交流。发挥各级国土资源门户网站的宣传重要阵地作用，广泛传播国土资源文化、资源管理理念。以在线访谈等形式，权威解读国土资源管理重大政策，及时回应社会公众广泛关注的国土资源热点、焦点问题。开展重大活动和重要会议的网上直播。建立领导信箱，健全反馈机制，为社会公众表达资源权益诉求和献言献策提供畅通的网络渠道。
（四）加快推进基础性、公益性国土资源信息共享服务
加强国土资源品牌信息产品设计和开发。面向不同用户，设计、开发和加工制作定期或不定期的专题信息产品，以网站、专报、快报等多种形式提供服务。重点开展全国地质灾害监测、地质调查、矿产勘查开发、矿产品供应和价格、耕地保护、土地供应、土地开发利用和地价等信息产品加工和服务。
推进部门间信息共享。切实将信息服务作为延伸国土资源工作链条的重要措施和抓手，推进国土资源信息在国民经济相关行业的共享，探索信息双向共享机制。加强土地、基础地质、矿产资源、地质环境和地质灾害信息在相关行业规划、重大工程规划和建设中的共享服务。以电子政务内网为平台，向相关行业和政府部门提供国土资源空间信息在线查询、浏览服务。市级国土资源主管部门应结合“数字城市”建设，加强统筹，推进统一的资源与空间地理信息服务框架，为相关行业和部门提供开放的服务接口，推行互利共建共享的服务方式。
加强土地登记信息共享和社会服务。完成土地登记信息动态监管查询系统建设，为调控土地市场、规范土地登记行为提供技术支撑，为商业银行的土地抵押贷款业务提供土地登记信息查询服务。加强城镇地籍信息在相关部门的共享和应用。
加快地质资料信息服务集群化。完善地质资料信息服务集群化政策和机制，加强地质资料汇交监管，加快馆藏成果和实物地质资料数字化，建立全国地质资料信息服务网络体系，完善地质调查信息共享服务体系。部和省级国土资源主管部门重点开展地质调查、区域矿产资源评价、重点城市（区域）地质资料信息服务，市级国土资源主管部门重点加强城市地下地质信息整合，为城市规划和建设提供三维地质信息服务。加快全球地质矿产信息采集与系统建设，为我国企业开展境外矿产勘查、开发提供信息服务。
加强国土资源科技成果信息服务。完成登记的具备历史价值和现实使用价值的科技成果资料数字化，实现成果报告的全文上网服务。开展科技成果登记、科学技术奖励申报评审、外事资料汇交的网上直报。加强国土资源软科学项目成果集成和共享服务。
六、完善信息化基础设施，增强信息化支撑保障能力
进一步完善各级国土资源数据中心基础环境，加快四级国土资源网络系统互联互通，强化安全保障措施，加强信息化标准贯彻执行。
（一）完善国土资源数据中心基础支撑环境
进一步完善国家、省、市三级国土资源数据中心基础环境，加强存储备份、服务器、基础软件等资源整合和设施集群，提高数据中心基础环境的集约化水平和服务能力。加强数据同城备份和异地备份场地与环境建设，形成“两地三中心”的国土资源数据安全存储与灾备模式。完善土地、地质基础资料、油气等专业数据分中心基础环境。
（二）建立国土资源监测指挥中心
有条件的地方可加强场地和环境设施建设，建立国土资源监测指挥中心，聚焦国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台等数据、应用系统运行成果，通过大屏幕显示系统、三维仿真等技术，综合集成、分析、处理、评估各种信息,进行国土资源监管与应急管理，满足重大地质灾害等信息接收、处理、预测预警、应急决策、视频会商、现场和异地救援协调指挥，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的监测指挥平台。
（三）加快推进国土资源业务网建设
加快推进国土资源业务网互联互通。省级国土资源主管部门要进一步加强省以下三级国土资源网络系统连接，结合国家电子政务网络系统建设进度安排，尽快形成延伸到四级国土资源主管部门办公桌面、与互联网物理隔离的国土资源业务网系统，有条件的地方进一步向乡镇国土所延伸，完成到县级以上国土资源主管部门的视频会议系统建设。建立连接各派驻地方的国家土地督察局与驻各省（区、市）专员办的业务网和视频会议系统。加快推进覆盖地质灾害易发区的无线网和信息传输系统建设。完善中国地质调查业务网等专业网络系统。
加强网络系统应用和升级。各级国土资源主管部门要坚持推行远程电子化报件和公文交换、视频会议等，提高国土资源网络利用效率。根据业务需求增长适时扩展网络带宽和接入范围，升级视频会议等应用系统。
（四）加强信息网络安全保障
建设综合网络及安全监控平台，实现对网络和安全系统的联动与统一管理。完善和扩展涉密信息传输系统，保障部与各派驻地方的国家土地督察局、相关直属单位和省级国土资源主管部门的涉密信息传输。强化网络、应用系统和数据的安全管理和技术保障措施，确保全天候稳定运行。进一步增强信息网络安全保密意识和管理措施，查找安全隐患和漏洞。开展信息安全等级保护建设整改和应急演练，强化信息网络安全保密专项检查。加强重要数据的异地备份。
（五）加强信息化标准体系建设与推广
加快急需标准的制订、修订。继续研制数据生产、汇交、整合、管理、更新、开发、共享服务与应用等数据标准、规范，加强适应于信息化管理的国土资源管理业务模型编制和完善，强化保障各级国土资源信息系统互联互通和信息共享的服务、调用的接口规范制订。
强化标准的培训、宣贯和监督检查。推广国土资源基础数据库标准、建设指南、数据质量规范、系统建设指南等技术标准，建立一体化的信息化标准技术服务和监督体系，规范各级国土资源信息系统建设和数据生产。
（六）加强国土资源信息化关键技术研究
积极跟踪国内外新技术进展，紧紧围绕国土资源管理的中心工作，借助国土资源科技创新体系等基础条件平台，积极开展信息实时获取技术、智能分析技术、云计算、智慧地球、物联网、海量信息存储、数据交换等关键技术在国土资源信息化中的应用研究。深化信息化顶层设计，并通过关键技术的深度集成，为构建“智慧国土”提供技术支持。
七、保障措施
“十二五”时期实现全国国土资源信息化再上新台阶，更加有力地保障和服务国土资源管理改革发展，必须加强组织领导，强化协调联动，建立信息化健康发展的长效机制，确保资金投入，注重人才队伍建设，加强规划实施。
（一）加强组织领导和协调配合
加强统一领导和统筹规划。部信息化领导小组统一领导和部署全国国土资源信息化工作，部信息化工作办公室负责具体组织协调。各级国土资源主管部门、各单位实行“一把手”负责制，主要领导要亲自抓、直接管，切实解放思想，转变观念，把信息化作为转变管理职能、创新监管方式的重要抓手，调整不适应于信息化管理模式的组织机构、岗位设置和职能划分。在抓好信息化统筹规划的同时，做好信息化项目计划的统筹和统一安排，避免项目分散安排和重复建设。
强化协调配合和联动。各级国土资源主管部门要坚持行政管理部门提出需求、信息办统一组织协调、技术部门负责具体实施的运转模式和制度。行政管理部门既是信息化成果的用户，更是信息化建设的主导者，根据自身业务管理改革和发展需要，加快制度设计和创新，制定和完善管理规则与标准，主动提出信息化需求。技术部门负责统筹各业务行政管理部门的需求，构建和完善可扩展的信息化支撑平台，统一组织实施信息化建设项目，把行政管理部门的需求落实到信息系统或功能中，全力做好维护，确保系统的安全稳定运行，保障各项管理业务正常运转。信息办在行政管理部门和技术部门之间起桥梁作用，加强统筹协调。
（二）建立有利于信息化深化应用和可持续发展的长效机制
推行信息化建设与应用的考核制度。省级国土资源主管部门要加强对省以下信息化建设推进的督导和考核，表彰先进，鞭策后进。把信息化建设与应用纳入各级国土资源主管部门和公务员考核指标体系中，人事部门牵头组织将各单位信息化应用情况作为年终考核内容，信息办协助做好指标设计和动态评估。逐步完善考核指标，定性和定量结合，按照年度信息化工作要点突出考核重点，强化年度工作完成情况、系统应用、政务信息发布等方面内容。
形成信息化与国土资源管理良性互促机制。各级国土资源主管部门要采取有效措施深化信息化成果应用，最大限度地发挥信息化成效，更好地服务于管理方式转变，使信息化成果从可用可不用变成必须用，从被动用变成主动用，将信息化深度融入到管理业务中，逐步形成管理部门和技术部门自觉共同推进、形成合力的良好局面。
健全数据汇交和系统运行制度。各级国土资源主管部门要认真贯彻《国土资源数据管理暂行办法》（国土资发〔2010〕142号），结合本地实际制定数据汇交的实施细则和具体措施，推进各类数据向本级国土资源数据中心汇交。加强信息系统日常运行制度建设，建立适应于网络化管理的操作人员值守、业务管理岗位责任制，通过健全的系统运行制度保障信息化成果的深化应用，以及与管理业务的深度融合。
（三）确保稳定的资金投入
各级国土资源主管部门要积极争取财政、发展改革、工业和信息化等部门的支持，将信息化建设和运行维护的经费纳入同级财政预算和固定资产投资计划，在土地、地质矿产等相关专项资金中安排基础数据采集与集成、系统开发和信息产品制作等相关信息化资金和项目，保障稳定的信息化资金投入。对于各种来源的资金，要围绕信息化建设总体目标，结合项目具体任务，统筹安排使用，避免重复建设和彼此分割。
（四）健全人才队伍
建设复合型信息化人才队伍。各级国土资源主管部门要着力建设一批国土资源信息技术应用重点实验室、研发中心等高端人才培养基地，培养一批信息技术创新团队，造就一批信息化高级管理人才、信息系统架构师和设计师、信息安全专家，适应信息化与国土资源管理业务深度融合的要求。建立有利于吸引人才、留住人才的激励机制，进一步加强自主开发与运行维护能力，建立人才培养制度，优化技术人员的知识结构和专业结构。加强信息技术交流。
全面提高干部队伍的信息化水平。将信息化培训纳入各级干部培训的内容，加强公务员队伍信息技术知识和应用技能培训，通过设立网上课堂、定期或不定期举办应用技能讲座或演示等措施，不断提高机关工作人员的信息技术应用水平，适应现代化管理需要。各级国土资源主管部门在招录公务员和干部提拔任用中，结合岗位特点适当增加信息技术应用方面的考试或考察内容。大力提倡信息化人员与机关工作人员相互交叉挂职锻炼。
整合各方技术力量。以学术团体为载体，充分吸纳高校信息技术人才参与国土资源信息化技术方案设计和论证，提高信息化项目规划和设计的前瞻性。采用市场机制吸纳有实力、有专长的企业，整合不同企业的先进、实用技术或解决方案，使各类企业在参与信息化项目中充分发挥各自优势，提高信息化建设项目的整体水平和实用性。
（五）加强规划的实施
部根据本规划的总体部署制定全国国土资源信息化年度工作要点，分解任务，对国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台等重点任务专门作出安排，细化工作目标、内容和进度安排。各级国土资源主管部门要按照全国国土资源信息化年度工作要点制定本地年度工作计划，每年年底前对本年度工作完成情况进行总结并报部备案。采取有效措施，落实评估考核制度，加强对规划执行情况的督促和检查，确保各项工作任务有序推进和圆满完成。2013年底和2015年底分别对本规划执行情况进行中期评估和终期考核。

“信义层级”视野下的股东知情权若干实务问题探析

徐贵勇 陈震
【摘要】
基于股东与公司之间的双向信义关系提出股东知情权的“信义层级”理论。并在此理论的指导下接合我国现行《公司法》、《证券法》以及其它相关的法律、法规、规章对股东知情权的行使及其不能的救济在司法实务中遇到的一些问题。诸如：知情权的范围、享有知情权的主体资格及诉讼主体资格、股东知情权诉讼中的期间、保全与执行、如何避免股东知情权的滥用等重大疑难问题进行初步的探析。　
　　
【关键词】股东知情权； 信义层级； 救济； 诉讼 　
　　在现代公司制度中，由于所有权与经营权的分离。股东特别是中小股东不能直接参与公司的经营管理，致使其难以准确、及时地掌握公司目前的运作状态的相关信息，其利益实现有可能陷入极大的不利的境况之中。因此股东惟有对公司状况有较全面、客观的了解，才能有效行使其诸多权利，才能在一定程度上防止董事会、控股股东①及实际控制人对股东权益的侵害并予以积极的方式进行救济。自新《公司法》②实施以来有关股东知情权诉讼的案件明显增加。虽然新《公司法》较旧的《公司法》有了很大的进步，加强了对中小股东的保护，然而对知情权的规定过于原则，缺乏严谨、规范的逻辑体系，对知情权的设置、内容、行使方式、保护及其限制等问题在具体操作层面留有许多空白。司法实践中难以操作，不好把握。因此有必要对上述的问题进行较为深入的研究和探讨。
一、股东知情权的法理分析
（一）股东知情权的属性
股东知情权是指股东对公司经营管理、财务状况、重要文件和重大事项知晓和了解的权利。[1]从中可见股东知情权并非是股东所享有的单一权利而是由查阅公司章程权、查阅股东会会议记录权、查阅董事会会议决议权等一系列权利构成的权利集合体。与权利集合体相对应的是公司、控股股东、实际控制人的义务集合体。③
1．股东知情权具有共益权的属性
第一，股东知情权是共益权。通常依照权利行使的目的我们可把股权分为自益权和共益权。其中自益权即专为股东自己利益而行使的权利，主要指股东从股份直接获得利益的权利。共益权即股东既为自己的利益，同时又为公司利益而行使的权利，主要是指股东参与管理公司的权利。[2]有学者以知情权的行使手段与自益权相一致为由认为知情权是一种自益权。[3]但笔者不这样认为，我们知道知情权主要表现为股东对公司的经营决策的参与主动或被动接受、获取公司相关信息。从长远利益和短期利益的角度考虑。股东知情权则集中体现为股东个人利益和公司利益的有机结合。因此将股东知情权理解为一种共益权更符合实际情况。另外，股东了解相关的信息，也可以为公司的发展献计献策，从而参与到公司经营中去，促进公司的发展。
2．股东知情权具有固有权的属性
第二，股东知情权是固有权。在《公司法》中依据权利是否为法定将股权分为固有权与非固有权，其中固有权又称不可剥夺权是指由《公司法》直接赋予股东的、不得以章程或股东会决议予以剥夺或限制的权利。反对对固有权加以限制的行为均为违法行为，股东可依法主张其权利，并采取相应的补救措施。[4]就股东知情权而言主要由《公司法》的直接规定而产生。如：《公司法》第四条规定：“公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。”第三十四条规定：“股东有权查阅、复制公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议和财务会计报告。”第九十八条规定：“股东有权查阅公司章程、股东名册、公司债券存根、股东大会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议、财务会计报告，对公司的经营提出建议或者质询。”从中可见股东知情权是一种固有权，任何对股东知情权加以法律以外的限制的做法都构成违法。笔者认为知情权类似于宪法中公民的基本权利，不能随意的加以剥夺。而现实中对股东知情权随意剥夺是严重存在的，因此，强调股东知情权有重大的现实意义。
（二）股东知情权属性的现实意义
第一，从共益权的属性来看。我们知道现代公司制度实质上是一个包含多个利益主体、存在多种利益冲突的驱动机制。其中较为突出的利益冲突表现为：股东的利益，公司的实际经营、控制者即公司董事、董事会以及公司的实际控制人的利益，公司本身的利益，大股东与中小股东的利益。股东在行使知情权的时候其主观目的具有多样性，其可能出于为自己的利益或者为公司的利益。将股东知情权定格于共益权的范畴有助于我们从法理上理解为什么要对股东行使知情权予以必要的限制。其立法理念在于股东作为经济人，被法律假定为是自身利益的最佳判断者，具有强烈的自利性。因此股东为了实现其自身利益最大化，他完全可以放弃股权甚至实施损害公司利益的行为，如利用股东知情权为公司竞争者提供信息，侵犯公司的商业秘密等。因此必须找到各方利益的平衡点，才能保护股东利益和促进公司的发展。
第二，从固有权的属性来看。在现实中，有些公司对股东知情权的行使通过公司章程或股东会决议的行使做出了种种规定。公司章程在公司中被誉为“公司小宪章”。由于《公司法》对股东知情权的规定过于原则，因此有必要在公司章程中对股东知情权予以细致地补充，使其具体化、规范化、明确化，以符合不同公司的实际情况。因此通过公司章程或股东会决议对股东知情权的行使做出具体规定本身而言是无可厚非的。然而基于知情权是一种固有权，因此要对公司章程、股东会决议对股东知情权做出的具体规定作一个法律上的评价。笔者认为凡是以公司章程、股东会决议或其它形式对股东知情权的行使设定比《公司法》规定更为严格的限制时，这些超过限制的规定无效。在一些法院的判决中也印证了笔者的看法。④以上，笔者分析了股东知情权的特征及其现实意义，这只是表象特征，同时还必须从股东和公司的信义关系以及由此体现出来的股东知情权信义层级体系来深入地了解和理解这一问题。
二、股东知情权信义层级体系的构造
（一）股东与公司的法律关系
信义义务(fiduciary duty)这一述语源于英国衡平法，它是指当事人之间基于信托关系而产生的义务。[5]一般意义上理解信托关系基于委托人将财产的所有权转移给受托人，受托人以财产所有人的身份以一定的方式处分财产，并将财产收益交给委托人所指定之受益人。受托人一般的权利是受托标的物的出售、出租、投资等营利性的经营；其一般的义务是向对待自己的财产一样照管好别人的财产，并本着“诚实”和“信用”将委托财产的收益交给受益人。
根据上述信托原理，笔者认为，公司是股东财产的受托人，公司股东既是公司财产的委托人又是公司财产的受益人。公司作为股东财产的受托人，享有法定的法人财产权。其法人财产权与股东财产的所有权具相对独立性。因此股东与公司的法律关系在一定程度上可以理解为一种信托关系。
（二）信托关系下的股东与公司之间的双向信义义务
1．公司对股东的信义义务
由于股东（尤其是中小股东）一旦出资后，就丧失了对出资财产的直接取回及相关权利，股东只能主张股权以及剩余财产分配权。一方面股东不能直接参与公司的经营管理，致使其难以准确、及时地把握公司目前的运作状态。在这种信息不对称的情况下其利益有可能遭受损失。另一方面作为受托人的公司，其本身也具有自己的利益，同时加上公司经营者的利益，难免会偏离对所受托的财产本着“诚实”和“信用”妥善经营公司，为股东谋取利益。因此公司必须对股东负有信义义务，而且这种义务的要求程度较高。
2．股东对公司的信义义务
有权利就有义务，作为公司的股东而言，对公司也负有一定的信义义务。特别是在我国新《公司法》采用注册资本分期缴纳的情况下，股东对公司最大的信义义务就是按时、按要求完成出资。在履行股东的各项权利时也应当本着“诚实”和“信用”。
（三）股东知情权双向信义义务的思考
就股东知情权而言其双向信义义务尤其表现得十分突出。
1．就公司承担的有关知情权的信义义务，本要基于以下几点思考：
第一，双方在知情权提供、获取实际地位的不平等性。股东对知情权的客体没有直接参与制定，而与此相反公司在置备相关文件时，其具有完全的优势地位。公司可以基于本身的利益或经营者的利益随意编制不真实的财务报告或其它文件。从而损害股东利益。
第二，信息不对称。股东虽然作为公司的发起人、投资人,公司利益的最终享有者。但是对大多数股东而言并不直接参与公司的经营管理,使得股东在获得期待利益的过程中处于信息不对称的弱势地位,其利益实现可能陷入极大的风险中。只有当股东准确及时地知晓公司或董事的经营信息后,才可能防止董事会损害股东利益的行为发生，以及于事后及时采取必要的救济措施,从而保障自己的预期利益的实现。因此，公司应当本着“诚实”和“信用”编制、提供相关文件，供股东查询。
2．就股东承担的有关知情权的信义义务，本要基于以下思考：
第一，股东投资目的唯利性。使得他们在行使知情权时过多关心公司行为所能带给他们的利润。只要有利润的驱使,股东会不计公司的长远利益,甚至以牺牲公司的利益为代价。
其二，股东为了确保既得利益的实现或为了决定未来的投资策略，在需要获取公司经营管理的信息时，会采取各种不惜扰乱公司正常经营活动的方式甚至违法的方法。这必定损害公司或董事(会)的利益。
其三，更为严重的是，一旦股东心怀恶意，或为了出卖商业机密牟取利润，或为了利用商业秘密服务于股东从事的或持有股份的竞业公司，而去获取相关信息,这样股东知情权的行使很可能成为损害公司业务、扰乱公司经营、泄露公司秘密的一系列行为。[6]因此股东在行使知情权时应当本着“诚实”和“信用”。这也是法律对股东知情权做出必要限制的法理依据之所在。
（四）股东知情权信义层级的分析
1．股东知情权的三个层面
第一层面，通过《公司法》给公司附加积极作为的义务，而使股东享有的知情权。我国《公司法》第一百四十六条规定：“上市公司必须按照法律、行政法规的规定，定期公开其财务状况、经营情况及重大诉讼，在每会计年度内半年公布一次财务会计报告。”第一百六十六条规定：“有限责任公司应当按照公司章程规定的期限将财务会计报告送交各股东。股份有限公司的财务会计报告应当在召开股东大会年会的二十日以前置备于本公司，供股东查阅。以募集设立方式成立的股份有限公司必须公告其财务会计报告。”从上述规定可以看出公司应主动依照法律和章程规定向股东呈递或公开公司的经营信息和相关的财务信息。该类义务直接来源于法律和章程的规定，无须股东事先请求，这是一种非依请求而由公司单方完成的法定(约定)义务。依照上面的论述公司在履行该积极作为义务时须负有信义义务即所提供的信息必须按照法律的规定及时、准确、真实、完整、全面。与此相对应股东也应当本着信义义务的要求向公司及时提供联系地址。自行承担因股东自身的原因而增加的费用。
第二层面，通过《公司法》直接赋予股东知情权。《公司法》第三十四条第一款规定：“股东有权查阅、复制公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议和财务会计报告。”其中公司负有一定的协助义务。与此相对应股东也负有相应的义务。如：股东要求查阅公司会计账簿时须出于正当的目的，且应向公司提出书面请求，说明目的。公司有合理根据认为股东查阅会计账簿有不正当目的，可能损害公司合法利益的，可以拒绝提供查阅。
第三层面，通过法律赋予股东知情权行使不能的救济权。当股东无法以前面两个层级实现其知情权。《公司法》第三十四条第二款规定：“股东可以要求查阅公司会计账簿。股东要求查阅公司会计账簿的，应当向公司提出书面请求，说明目的。公司有合理根据认为股东查阅会计账簿有不正当目的，可能损害公司合法利益的，可以拒绝提供查阅，并应当自股东提出书面请求之日起十五日内书面答复股东并说明理由。公司拒绝提供查阅的，股东可以请求人民法院要求公司提供查阅。”
2．信义层级体系下的股东知情权
股东知情权三个层面是由信义层级体系决定的。对于股东知情权而言，股东和公司都负有信义义务。在理想状态下，公司和股东都按照信义义务的要求，诚实、信用地行使自己应有的权利和承担相应的义务。在一个公司治理结构优良、公司透明度较好的公司中股东知情权能得到公司的充分尊重和保障，与此同时股东也能从公司的良好的业绩中获得利益。在这种理想状态下，股东与公司的信义达到最大化，公司得到持续发展，股东能够获得利益或虽然暂时没有可分利益，股东也能够对公司完全信任。在这个层次上谈股东知情权的实现及其保护并不具有多大的意义。然而现实和理想状态存在一定差距，公司本身作为一个多元利益的集合体而存在。股东的利益，公司的实际经营、控制者即公司董事、董事会以及公司的实际控制人的利益，公司本身的利益，大股东与中小股东的利益。不断地发生交锋，在交锋中，股东与公司之间的信义义务有可能发生扭曲和变形，以至于股东与公司信义的完全背离。股东不得不依据公权的介入才能实现自己的知情权。下面就结合股东知情权行使的三个层面，来谈其中的信义层级。
第一，股东与公司之间信义关系——信赖层级
在股东知情权行使的第一个层级中。公司能够依照法律的规定完成自己的积极作为义务。而且在完成这些作为义务的过程中尽了最大的诚信义务。与此同时股东也积极履行其协助义务。在这个层面上将股东与公司相互之间的信义度较高。股东的知情权能够通过此层面获得充分的保障。
第二，股东与公司之间信义关系——怀疑层级
当公司不履行第一层面的信息呈递义务，或者说公司履行呈递义务不适当即公司未按前述规定未完全履行其信义义务，股东对有关呈递信息的真实性产生合理怀疑。此时股东与公司之间的信义便出现了扭曲和变形。一方面公司有可能在信息呈递中弄虚作假，或者对股东知情权给予法律之外的不当限制，或者没有合法理由阻却股东行使知情权。另一方面股东也可能基于不正当的目的而滥用股东的知情权。当股东的知情权行使屡次遭到公司拒绝，公司与股东之间的信义逐渐走向对抗和对立。
第三，股东与公司之间信义关系——对抗层级
当股东不能借助第一层面和第二层面充分实现自己的合法知情权的行使时或者公司为了最终阻止股东知情权的滥用时，双方的信义关系严重对抗公司内部不能解决，股东或者公司就不得不借助公权的介入来解决知情权纠纷。进行司法诉讼，基于股东的不同诉讼请求，可将知情权诉讼分为：请求公司允许其查阅（复制）有关文件之诉（当然这里的文件也包含公司依法呈递或公开义务的文件）、请求公司依法履行呈递或公开义务之诉等诉求。至于公司阻止股东知情权的滥用也在前面两种诉讼中由法院予以裁决。从中可见股东知情权诉讼表现出股东与公司信义的对抗和分离。其诉讼性质是一种侵权之诉。⑤
当然上述三个层级的分析，由于司法实务的具体性和复杂性，并不是一层不变的，有时也可以相互之间转化。因此有必要结合信义层级来分析当前处理股东知情权若干实务问题。