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海南省农村社区合作经济组织暂行规定

时间:2024-06-17 09:05:47 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8440
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海南省农村社区合作经济组织暂行规定

海南省政府


海南省农村社区合作经济组织暂行规定
海南省政府


规定
第一条 为了稳定农村经济秩序,健全农村社区合作经济组织,巩固公有制的主体地位,发展农村生产力,引导农民走互助合作、共同富裕的道路,根据国家有关法规,结合本省实际,制定本规定。
第二条 本规定适用于由原来人民公社“三级所有,队为基础”的体制经过改革而形成的农村社区合作经济组织,包括在原生产队或联队(自然村)一级设置的经济合作社,在原大队(管理区)一级设置的经济联合社。
第三条 社区合作经济组织是农村土地等基本生产资料的集体所有者,是农村劳动群众在基本生产资料公有的基础上进行生产经营活动所形成的经济关系在组织上的体现。凡属于社区合作经济组织集体所有的土地、山林、水面、滩涂、企业及其他公共财产,受国家法律保护,任何单位
和个人不得侵犯。
第四条 市、县农业委员会(未设农业委员会的市、县,由农业局负责,下同)和乡、镇人民政府合作经济管理办公室或者经营管理站,是同级人民政府管理农村合作经济的主管部门,负责办理社区合作经济组织的登记工作,维护其合法权益;搞好农村承包合同、发展规划、土地使用
、劳动及财务的管理和内部审计;抓好农村经营管理干部、社区干部培训和会计辅导;开展农经服务,提供经营咨询,指导社区合作经济组织和广大农户搞好经营管理,提高经济效益。主管部门在管理中要贯彻国家有关法律和政策,完善统分结合的双层经营体制。
第五条 社区合作经济组织受当地人民政府的领导,服从上级主管部门管理,接受国家计划指导,在国家法律、政策规定的范围内因地制宜,自主经营,独立核算,自负盈亏;从实际出发,统分结合,双层经营;平等互利,按劳分配;民主管理,勤俭办社。
第六条 社区合作经济组织的规模和设置,在当地人民政府及上级主管部门的指导下,由本组织成员集体讨论决定。
第七条 社区合作经济组织的权利:
(一)对法律规定属于集体所有的土地、林木、山岭、草原、荒地、水面、滩涂、农村机械、农田水利设施以及建筑物和工业设备等生产资料拥有所有权;
(二)根据有关法规,制定本组织章程,对组织内部的经营管理享有自主权;
(三)对本组织所有的生产资料,有权发包给本组织成员或者外来人员经营,并取得合理的收益;
(四)对国家所有而依法确定由合作经济组织使用的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源,依法享有使用、收益的权利;
(五)依据国家计划和市场需求,根据当地的资源条件,有权与国家有关部门及其他经济组织签订购销合同或者劳务合同,推销本组织的产品,输出或者引进劳动力和科技人才;
(六)有权获得金融机构的贷款,接受社会的生产扶持或者馈赠;
(七)有权按规定确定并实施本组织内部集体收益的分配;
(八)有权拒绝不合法的收费和摊派;
(九)法律、法规规定的其他权利。
第八条 社区合作经济组织的义务:
(一)遵守国家法律、法规和政策,并以本组织所有的财产(不含土地)承担民事责任;
(二)积极完成国家农产品定购任务和照章纳税;
(三)发展集体经济,增加公共积累,巩固和加强公有制的主体地位,做好必要的管理协调和服务工作,支持农户开展生产互助活动,搞好家庭经营;
(四)依法保护集体所有的或者国家所有由集体使用的生产资料;
(五)根据国家有关法规和政策,落实合理的社会负担,支持公益事业和办好社员福利事业,做好“五保户”(即农村中无依无靠、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾者和孤儿,下同)和困难户的供养及扶持工作;
(六)依法做好资源开发利用和保护的规划,搞好环境保护,制止滥伐滥垦和乱采乱捕,防止废水、废气、废物等污染环境,保持生态平衡;
(七)协助当地政府和村民委员会对社员进行政治思想教育,搞好农村社会主义精神文明建设;
(八)按照有关规定进行组织登记,申报经济活动情况,接受主管部门的检查、指导;
(九)法律、法规规定的其他义务。
第九条 社区合作经济组织应当调动社员从事家庭经营的积极性,并发挥集体的优势,统一经营好集体经济中原已形成一定规模和生产能力、不宜分散经营的项目;发展多种形式的经济联合或专业合作,合理开发当地资源,开拓新的生产领域,发展新的集体经营项目。
第十条 社区合作经济组织必须搞好土地管理:
(一)维护土地公有制,防止任何单位和个人非法转让、侵占、买卖或者破坏集体土地;
(二)完善土地承包经营制度,合理确定土地的承包经营期限和使用方向,及时调整承包期满的土地,经社员讨论同意后,把过于零碎分散的地块适当调整成片,以利耕作;
(三)逐步推行土地达标承包制度,制订奖罚措施,鼓励承包者增加投入,保护和培养地力,鼓励推广优良品种和先进科学技术,提高单位面积产量;
(四)保护土地资源,对合同期内搞掠夺性生产或者丢荒土地的承包户,责令其赔偿损失或者复耕,并按合同规定完成国家任务和集体提留,对拒不复耕者及时收回其丢荒地另行处理,对“农转非”和去港出国人员及丧失生产经营能力者所承包的土地,及时调整给他人承包经营;
(五)因地制宜逐步发展种养业的适度规模经营,凡是开发性生产所使用的土地,应当实行统一规划,适当连片开发,由农户或者联户、专业队承包经营或者管理;
(六)允许社员在承包期内,有偿转让其土地承包经营权或者转包其承包的土地,但必须经社委会同意并按有关规定办理手续,不得转作非农用地。
第十一条 社区合作经济组织必须搞好合同管理工作。土地等生产资料及其他经营项目在承包经营后,其所有权和性质不变,承包方只享有合同规定的经营权。经营项目的发包,必须经本组织成员民主议定,由社委会具体组织实施,由社长代表发包方与承包方签订承包合同,并到农村
承包合同管理机关办理鉴证手续。
第十二条 社区合作经济组织必须搞好企业管理:
(一)实行统一经营的社办企业,应完善企业内部的经营管理,落实岗位责任制,搞好经济核算,抓好产品质量和新产品的开发,努力提高经济效益;
(二)实行承包经营责任制的社办企业,不论采取何种承包形式,都应遵循公平竞争择优承包的原则,防止少数人仗权承包或者垄断承包;
(三)完善社办企业承包合同的有关条款,确保企业的集体所有制性质不变,确保集体经济利益不受损失,确保企业固定资产保值,保证承包者根据合同规定行使生产经营自主权;
(四)社办企业实行股份制,必须由社员大会或者社员代表大会按有关政策讨论决定。
第十三条 社区合作经济组织必须搞好财务管理:
(一)建立财务计划预算和经济核算制度,定期进行经济活动分析,提高生产经营效益;
(二)建立资产积累和管理制度,定期清产核资,确保集体财物的合理使用和固定资产的折旧更新,确保集体积累逐年增加;
(三)建立财务收支审批和民主理财制度,定期公布财务帐目,接受社员监督,防止贪污、挪用,严格控制非生产性开支;
(四)建立清收合同承包款和集体提留款(物)制度,确保各业承包合同应收款(物)按时兑现;
(五)建立合作基金会,开展集体内部资金融通,管好用好集体资金;
(六)建立资金管理制度,集体提留款或者土地承包金用作公积金、公益金和管理费,要严格控制使用范围;公积金要用于农田水利建设,改善生产条件,购置生产性固定资产和开发资源,兴办集体企业等。公益金主要用于“五保户”的供养和困难户的补助,以及集体福利事业的支出
。管理费主要用于干部报酬和管理事项的开支。乡镇统筹费要坚持定项限额原则,由乡镇统筹安排用于乡镇、管理区两级办学,计划生育,优抚,民兵训练,交通等民办公助事业。要按项目入帐,专款专用。
第十四条 社区合作经济组织必须搞好劳动管理:
(一)建立劳动义务工制度,每个农村劳力每年应完成五至十个标准工,主要用于植树造林,修建桥路,修缮校舍,打井饮水等公共事业建设;
(二)建立劳动积累工制度,每个农村劳力每年应完成十至十五个标准工,主要用于搞好农田水利建设,不断改善生产条件和发展壮大集体经济;
(三)建立农村劳动力进出登记和有关管理制度,积极组织富余劳动力开拓新的生产经营项目或者合理输出。
第十五条 社区合作经济组织必须正确处理国家、集体、个人三者之间的利益关系,协助有关部门落实国家计划,教育社员完成农产品定购任务;协调社内各业之间、社员之间的利益关系,搞好集体经济收入的再分配。
第十六条 社区合作经济组织必须搞好社会化服务工作。对生产和建设规划、农田作物布局、排灌、机耕、植保、关键技术措施等,要力求做到有利生产,统一安排,并逐步创造条件,联合其他专业性服务组织,为社员提供技术指导、良种、生产资料供应和农产品的贮藏、运输、加工
、销售等服务。
第十七条 凡户籍在当地社区范围内,年满十六周岁的农民,承认社章并承担相应义务者,经社委会同意,均可以成为户籍所在地经济合作社(或经济联合社)的社员。户口迁出者,除社章另有规定外,其社员资格随之取消;其权利、义务在办理终止承包合同、清理债权债务等有关手
续后,亦同时终止。
第十八条 社员在生产经营活动中有如下权利和义务:
(一)有权在国家计划的指导下,合理安排生产经营活动,决定生产经营方式和规模,同时有完成国家农产品定购任务和按时缴交集体提留款、乡镇统筹费以及完成劳动义务工、劳动积累工的义务;
(二)在完成国家农产品定购任务后,有权自销其余的农副产品;
(三)有权按照社区合作经济组织决定的承包办法,签订各种形式的承包合同,承包集体发包的土地或者其他生产资料和固定资产,以及林木、果树、热带经济作物等,同时有全面履行合同的义务;
(四)有权在自愿互利的基础上参加各种形式的经济联合或者专业合作组织,有权按照国家规定购置所需的生产资料,从事其他专业生产经营活动,同时有依法登记、纳税的义务;
(五)有权按社章规定享受集体规定给予社员的各种生产和生活服务、劳保福利待遇和集体收益分配,同时有义务遵守社章,爱护集体财产,维护社区合作经济组织集体利益;
(六)有权在社员之间进行换工或者互助活动,也可以依照国家法律和政策规定雇请帮工;
(七)有权将无力经营或者经营不善的承包项目转包或者转让给有经营能力的单位和个人,但必须征得发包方的书面同意并办理有关手续;
(八)法律、法规规定的其他权利和义务。
第十九条 社区合作经济组织的最高权力机构是社员大会或者社员代表大会。由社员大会或者社员代表大会民主选举产生若干人组成社委会管理社务,并选出社长主持日常工作。社委会干部任期三年,称职者可连选连任,不称职者可以经过社员大会或者社员代表大会进行罢免。社区合
作经济组织的管理委员会同村民委员会实行一套班子、两个牌子。
第二十条 社委会是执行机构。负责起草和修改社章,拟定经济发展计划、工作计划和财务收支计划,提交社员大会或者社员代表大会审议通过;召开社员大会或者社员代表大会并报告工作,贯彻执行大会作出的各项决议;处理社务,行使社区合作经济组织的生产服务、管理协调、资
产积累和组织资源开发,兴办集体企业等职能,以增强为农户服务和发展基础设施的经济实力;挑选和聘任社办企业的厂(场)长、经理;向当地人民政府及上级有关部门反映社员的意见和要求,并按照国家的法律和政策,维护合作经济组织的自主权,抵制不合理负担,维护集体与社员的
合法权益。
第二十一条 社委会必须建立健全岗位责任制和任期目标责任制,公诸于众,接受社员监督。
第二十二条 社委会干部的报酬,可以实行定额补贴(工资)加奖励等办法。具体补贴标准和奖励办法,由市、县主管部门根据当地实际情况作出规定。
第二十三条 各级人民政府以及有关业务部门,要采取相应措施,从政策、财力、物力和科技等方面,鼓励、指导和帮助农村合作经济的发展。
第二十四条 本规定自发布之日起施行。



1990年11月1日

个体工商户条例

国务院


中华人民共和国国务院令
第596号

  《个体工商户条例》已经2011年3月30日国务院第149次常务会议通过,现予公布,自2011年11月1日起施行。
                           总理 温家宝
                          二○一一年四月十六日



个体工商户条例

  第一条 为了保护个体工商户的合法权益,鼓励、支持和引导个体工商户健康发展,加强对个体工商户的监督、管理,发挥其在经济社会发展和扩大就业中的重要作用,制定本条例。
  第二条 有经营能力的公民,依照本条例规定经工商行政管理部门登记,从事工商业经营的,为个体工商户。
  个体工商户可以个人经营,也可以家庭经营。
  个体工商户的合法权益受法律保护,任何单位和个人不得侵害。
  第三条 县、自治县、不设区的市、市辖区工商行政管理部门为个体工商户的登记机关(以下简称登记机关)。登记机关按照国务院工商行政管理部门的规定,可以委托其下属工商行政管理所办理个体工商户登记。
  第四条 国家对个体工商户实行市场平等准入、公平待遇的原则。
  申请办理个体工商户登记,申请登记的经营范围不属于法律、行政法规禁止进入的行业的,登记机关应当依法予以登记。
  第五条 工商行政管理部门和县级以上人民政府其他有关部门应当依法对个体工商户实行监督和管理。
  个体工商户从事经营活动,应当遵守法律、法规,遵守社会公德、商业道德,诚实守信,接受政府及其有关部门依法实施的监督。
  第六条 地方各级人民政府和县级以上人民政府有关部门应当采取措施,在经营场所、创业和职业技能培训、职业技能鉴定、技术创新、参加社会保险等方面,为个体工商户提供支持、便利和信息咨询等服务。
  第七条 依法成立的个体劳动者协会在工商行政管理部门指导下,为个体工商户提供服务,维护个体工商户合法权益,引导个体工商户诚信自律。
  个体工商户自愿加入个体劳动者协会。
  第八条 申请登记为个体工商户,应当向经营场所所在地登记机关申请注册登记。申请人应当提交登记申请书、身份证明和经营场所证明。
  个体工商户登记事项包括经营者姓名和住所、组成形式、经营范围、经营场所。个体工商户使用名称的,名称作为登记事项。
  第九条 登记机关对申请材料依法审查后,按照下列规定办理:
  (一)申请材料齐全、符合法定形式的,当场予以登记;申请材料不齐全或者不符合法定形式要求的,当场告知申请人需要补正的全部内容;
  (二)需要对申请材料的实质性内容进行核实的,依法进行核查,并自受理申请之日起15日内作出是否予以登记的决定;
  (三)不符合个体工商户登记条件的,不予登记并书面告知申请人,说明理由,告知申请人有权依法申请行政复议、提起行政诉讼。
  予以注册登记的,登记机关应当自登记之日起10日内发给营业执照。
  第十条 个体工商户登记事项变更的,应当向登记机关申请办理变更登记。
  个体工商户变更经营者的,应当在办理注销登记后,由新的经营者重新申请办理注册登记。家庭经营的个体工商户在家庭成员间变更经营者的,依照前款规定办理变更手续。
  第十一条 申请注册登记或者变更登记的登记事项属于依法须取得行政许可的,应当向登记机关提交许可证明。
  第十二条 个体工商户不再从事经营活动的,应当到登记机关办理注销登记。
  第十三条 个体工商户办理登记,应当按照国家有关规定缴纳登记费。
  第十四条 个体工商户应当在每年规定的时间内向登记机关申请办理年度验照,由登记机关依法对个体工商户的登记事项和上一年度经营情况进行审验。
  登记机关办理年度验照不得收取任何费用。
  第十五条 登记机关和有关行政机关应当在其政府网站和办公场所,以便于公众知晓的方式公布个体工商户申请登记和行政许可的条件、程序、期限、需要提交的全部材料目录和收费标准等事项。
  登记机关和有关行政机关应当为申请人申请行政许可和办理登记提供指导和查询服务。
  第十六条 个体工商户在领取营业执照后,应当依法办理税务登记。
  个体工商户税务登记内容发生变化的,应当依法办理变更或者注销税务登记。
  第十七条 任何部门和单位不得向个体工商户集资、摊派,不得强行要求个体工商户提供赞助或者接受有偿服务。
  第十八条 地方各级人民政府应当将个体工商户所需生产经营场地纳入城乡建设规划,统筹安排。
  个体工商户经批准使用的经营场地,任何单位和个人不得侵占。
  第十九条 个体工商户可以凭营业执照及税务登记证明,依法在银行或者其他金融机构开立账户,申请贷款。
  金融机构应当改进和完善金融服务,为个体工商户申请贷款提供便利。
  第二十条 个体工商户可以根据经营需要招用从业人员。
  个体工商户应当依法与招用的从业人员订立劳动合同,履行法律、行政法规规定和合同约定的义务,不得侵害从业人员的合法权益。
  第二十一条 个体工商户提交虚假材料骗取注册登记,或者伪造、涂改、出租、出借、转让营业执照的,由登记机关责令改正,处4000元以下的罚款;情节严重的,撤销注册登记或者吊销营业执照。
  第二十二条 个体工商户登记事项变更,未办理变更登记的,由登记机关责令改正,处1500元以下的罚款;情节严重的,吊销营业执照。
  个体工商户未办理税务登记的,由税务机关责令限期改正;逾期未改正的,经税务机关提请,由登记机关吊销营业执照。
  第二十三条 个体工商户未在规定期限内申请办理年度验照的,由登记机关责令限期改正;逾期未改正的,吊销营业执照。
  第二十四条 在个体工商户营业执照有效期内,有关行政机关依法吊销、撤销个体工商户的行政许可,或者行政许可有效期届满的,应当自吊销、撤销行政许可或者行政许可有效期届满之日起5个工作日内通知登记机关,由登记机关撤销注册登记或者吊销营业执照,或者责令当事人依法办理变更登记。
  第二十五条 工商行政管理部门以及其他有关部门应当加强个体工商户管理工作的信息交流,逐步建立个体工商户管理信息系统。
  第二十六条 工商行政管理部门以及其他有关部门的工作人员,滥用职权、徇私舞弊、收受贿赂或者侵害个体工商户合法权益的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第二十七条 香港特别行政区、澳门特别行政区永久性居民中的中国公民,台湾地区居民可以按照国家有关规定,申请登记为个体工商户。
  第二十八条 个体工商户申请转变为企业组织形式,符合法定条件的,登记机关和有关行政机关应当为其提供便利。
  第二十九条 无固定经营场所摊贩的管理办法,由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。
  第三十条 本条例自2011年11月1日起施行。1987年8月5日国务院发布的《城乡个体工商户管理暂行条例》同时废止。


论中国政治参与的法治化
--兼论政治稳定与政治参与
杨亚佳 陈晓玉
 
政治参与是指公民自愿地通过各种合法方式参与社会政治过程,并以直接或间接的方式影响政治决策的行为。(周光辉
《当代中国政治发展的十大趋势》载《政治学研究》1998年第1期)在现代社会,政治参与不仅是公民的宪法权利,也是政治体制得以有效运作的重要条件。有效的政治参与能使政治体系获得公众的感情支持,促进政治的稳定,而无序的政治参与则可能导致权威的迅速流失,造成政治的不稳定。尤其像我国这样一个由传统农业社会向现代工业社会变革的发展中国家,经济的发展和体制的变革必然导致公民政治参与要求的增加,这为发展中国家的政治民主化提供了良好的契机。然而,如果这些国家在公民的政治参与要求不断扩大的同时,不能相应地提高其本身的政治制度化和法治化水平,就有可能带来政治的不稳定。这就要求发展中国家在实行社会经济变革的同时,通过法治化的途径,疏通参与渠道,健全政治参与制度,以有效地吸收和疏导公众日益扩大的政治参与要求。
一、政治参与法治化--在发展中保持稳定的客观要求。

美国政治学家享廷顿认为:发展中国家公民政治参与的要求会随着的利益的分化而增长,如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道,个人和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序,给社会带来不稳定。由此,他得出政治稳定取决于政治参与和政治制度化水平的比率:政治参与
/
政治制度化=政治不稳定。即政治参与与政治不稳定性成正比;政治制度化与政治不稳定成反比。(参见S·享廷顿:《变革社会中的政治秩序》,华夏出版社1988年版,第56页)在当今法治已成为各国崇尚的体制模式的前提下,所谓政治的制度化,在政治参与领域就是政治参与的法治化。即在政治行为法治化的前提下,开通公民政治参与的法制渠道,公民的政治参与和政府对政治参与的管理都依据法治原则,按照法律规定的方式和程序进行。政治参与的法治化,对于发展中国家在推进民主化进程中保持政治稳定具有重要的意义。

1.政治参与的法治化是民主权利的法治化。政治参与权是一项重要的民主权利。按照社会主义法治理论,社会主义国家的一切权力属于人民,人民通过各种方式和途径管理国家事务、社会事务和经济文化事业,这是社会主义民主政治的主要内容,参与国家事务的管理,是每一个公民不可剥夺的民主权利。但是,现代民主理论告诉我们,为了社会管理的效率,任何民主都不可能导致人人成为国家事务的直接管理者、决策者,而只能通过推选代理人的方式实行间接民主,即代理人以主权者--人民的名义行使国家主权。这种主权的所有和行使的分离是现代政治发展和社会分工的必然产物,是历史的进步。但是,各国政治实践又表明,这种分离又是权力异化的根源,易使人民“管理国家事务、社会事务和经济文化事业”的权力化为谋取私利的工具,使社会公仆成为社会主人。为了保障人民民主又不失现代管理的效率,各国在选择间接民主的同时,又通过立法保障公民的政治参与权,主要是政治选举权(包括罢免权)、政治结社权、政治表达权。通过政治参与立法,一方面使公民政治参与权法律化,权威化,使这一项重要的公民权不因政治代表人物的好恶而受到侵夺;另一方面,使政治参与经常化,制约政治代理人的政治行为,使政府决策始终符合公众的目标选择。

2.政治参与的法治化可以实现政治参与秩序化。政治参与是一把“双刃剑”,它既可以有利于社会的稳定,促进经济发展;又可能造成社会不稳定。因为任何政治体系对公民政治参与的承受能力都是有限的,特别是经济发展还不可能满足社会所有集团、所有个人的特殊要求的情况下更是如此。为了使政治参与更好地发挥正面效应,促进政治的稳定和经济的发展,就必须将政治参与纳入法治化的轨道,使政治参与在公民和利益集团认同的各种法定程序规则下进行,使政治参与秩序化。政治参与的秩序化对社会稳定而言,有两方面的作用:第一,减缓政治参与对现行体制的冲击。由于政治参与的法治化,使得无论是公民还是各利益集团的利益表达,均须在一定的程序规则下进行,这种政治过程是程序化、规则化的,即从制度上合法地限制了公民政治参与超出现行体制承载能力的无限制发展,又提供了公民及利益集团表达自己利益的合法渠道,从而有利于政治稳定和社会安宁。第二,使政治参与的不同主体间的利益竞争在认同体制的基本程序和规则的前提下进行,从而避免了不规则竞争带来的种种不稳定。遵守竞争程序和规则本身就意味着认同民主政治的根本制度和民主政治的基本价值,它为政治稳定和社会稳定奠定了法制基础。

3.政治参与法治化可以实现最大的社会公正。利益分配的不公正是社会不稳定的基础性原因。亚里士多德在论述古希腊的政治变迁时说道:“在所有情况下,我们总是在不平等中找到叛乱的起因”(亚时里士多德,《政治学》,第205页)。在我国,由于经济体制在所有制方面的改革,出现了利益多元的社会趋势。在分配关系上,打破了旧体制下平均主义的分配模式,强调各人按照自己的贡献获取应得的利益,这无疑符合马克思主义的分配原则,是社会发展中的一个进步。但在当前利益格局的转型期,由于新的利益协调和整合机制尚未建立,因而在分配关系上,出现了分配不公的现象。在我国这样一个有着“不患寡而患不均”的文化传统的国家,群众对分配不公造成的收入差距扩大的心理承受能力不高,尤其当个人把他的处境与某种标准或参照物相比,觉得其应得而未得到时,就产生了怨恨与不满,甚至会出现挫折心理和由不公平感所导致的行为失范,从而对政治稳定带来负面影响。而法治化的政治参与制度,可以经常地、规则化地为各不同利益阶层提供利益表达的场所和渠道,并通过利益表达使政府注意到他们的利益要求,扶持其利益的实现。因此,政治参与的法治化可以使政府正确及时地洞悉公众的利益要求,制定更为公平的公共政策,缓和不同利益集团之间的矛盾,增加公众对政治体系的认同感。
4.政治参与法治化可以促进权力的规范运行。

一个强有力的政治权力系统是国家现代化建设正常进行和保证社会稳定的决定性因素。但是,任何一种权力都必须要委托给具体的个人来行使。而权力本身的扩张性和腐蚀性,是每一个掌握公共权力的人仅仅依靠道德力量无法加以改变的。即使是“特殊材料制成的”人,也法凭借浪漫主义的理想和道德力量抵御权力的诱惑,从而给国家和人民带来过巨大的灾难。面对利益多无化和世俗功利的计较和冲突,不受制约的权力对社会秩序和社会公正的挑战是有目共睹的:权力的滥用,权力的专横,政治腐败,失职、渎职,侵犯人权等严重违背法治原则的行为已经成为社会的公害。看来,权力对主体的腐蚀和诱惑是不挑选社会制度的。因此,对权力加以监督和制约已经是政治家和政治学家们的共识,包括建立在分权基础上的权力的制约,舆论对权力的道德评价,法律对权力的确认和规范,人民对权力运行的介入和参与等。其中,人民对权力运行参与的广度和深度,直接反映着国家的民主化程度,决定着权力运行的规范化程度:人民通过议事机关决定国家的体制和分权制约的模式;通过选举选择权力的执掌者;通过立法决定权力的授予和运行;通过新闻媒体对权力的运行进行合法性与合理的评价等等。其实,人民的这些政治参与权在任何一个宣称实行民主制的国家中的宪法或领导人的讲话中都可以找到。问题在于仅仅宣布人民的政治参与权是不够的,要将人民这一重要的宪法权利落到实处,还必须将之法律化和程序化。任何缺少法律程序的政治参与或监督制约,都不会对权力的非规范化运行产生有价值的校正作用。????hC?br>
二、我国政治参与法治化的模式

政治参与的法治化对政治稳定和社会发展的积极作用是不言而喻的。但是,不同的国家政治参与法治化的道路和模式却有着重大的区别。西方发达国家大多是通过推翻封建制度的革命手段而建立政治参与的法治化模式的,这一模式大的背景是经济的市场化和政治的法治化。而我国没有经过市场经济的充分洗礼,建国以后的政治参与也并非市场经济条件下的利益驱动,而是一种道德化的政治参与,即政治参与是依靠道德教化,领袖人物的道德表率和个人权威来维持的。这种政治参与必然带有非理性、不规范化和易被鼓动的特点,民众要么对政治冷漠不参与,要么跟着领袖的指向和鼓动而处于一种狂热的政治参与状态,这样一种参与思维不时在各种政治风潮中显露出来,对社会的政治稳定构成威胁。同时,中国也同其他发展中国家一样,面临着现代化所带来的一系列问题:经济发展的内在冲动、发达国家的示范效应、多元利益主体的矛盾、民众政治参与的空前高涨、法治系统的不完善等等。因此,中国的政治参与法治化模式不可能照搬西方,通过立法开放所有的政治参与领域,那样必然会由于政治参与渠道的狭窄而导致政治系统的崩溃。党的十一届三中全会以来,党中央对待政治参与比较冷静,吸取了“文革”中的经验教训,逐步形成了政治参与法治化的渐进模式。

1.从经济参与的法治化到政治参与的法治化。经济民主是政治民主的基础和前提。在计划经济体制下,生产力落后,社会结构单一,政治法治化水平不高,人们处于一种单一的经济结构之中,其政治参与仅仅依靠权威的政治动员,没有物质上的动力基础,人们参与政治的动力仅仅来源于一种“使社会主义国家不改变颜色”的道德义务。当人们一旦发现权威的失误时,其政治参与热情会迅即转化为政治冷淡。七十年代未开始的经济体制改革,其核心内容就是赋予劳动者和经营者以更多的经济参与的自主权,使每一个人更多地从自己利益的角度参与经济共同体的活动和决策。八十年代以来,大规模的经济主体立法,使传统单一的社会结构开始分化,逐步形成了利益多元化的社会格局。人们的参与开始越出经济共同体的范围,以利益集团的方式介入政治过程。党和政府顺应这一趋势,通过制度建设引导公民的政治参与,如立法活动通过新闻媒体公开报道,建立政府发言人制度,重大政策出台前的专家咨询制度,政府接待日制度,公务员的公开推荐和公开考试录用制度等。国家的立法也从“建立市场经济法律体系”的思维,转向“建设有中国特色的社会主义法律体系”的全方位立法。选举法的修改、司法程序法和行政程序法、
集会游行示威法等一系列政治参与立法相继出台。这种先经济参与法治化的道路,逐步培育了多元化的利益主体,培养了人们的参政意识,更重要的是将政治参与由过去的权威号召型(或称道德驱动型)逐步转化为利益驱动型,从而为政治参与法治建设打下了雄厚的社会基础。

2.在全面推进民主法制建设的同时,着重加强基层政治参与法制建设。我国是一个经济文化比较落后的国家,公民政治素质偏低。因此,建立一个现代的、参与式的法治国家,需要一个漫长的、渐进的过程,使有几千年封建政治文化传统、受现代教育很少的国人逐步学会在现代民主制度下生活和行为,逐步具备现代民主政治所要求的“参与式政治文化观念”。根据这一国情,我国在全面推进民主法制建设的同时,着重在基层首先进行政治参与的法制建设。1982年通过修改宪法,设立了县以上地方人大常委会,赋予地方人大讨论、决定本行政区域内各方面工作重大事项的权力,使人民代表大会在人民中的影响和威信建立起来,加强和保障了人民参与管理国家事务的权利;建立社会协商对话制度,倡导民众利用大众传媒发表政策建议和批评意见,充分发挥大众传媒民意表达、政策咨询、舆论监督的功能;制定和多次修改选举法,扩大公民对人民代表的提名权,实行差额选举,在县、乡两级实行直接选举。1987年开始试行的村民委员会组织法,选择农村为政治参与法治建设的突破口,通过试行和全面实施村民委员会组织法,在农村实行直接民主和村民自治,以便积累经验,扩大直接民主选举和自治的范围。广大农民通过自我教育、自我管理和对村民委员会的选举,培养了民主意识和参政观念。基层的政治参与法治建设的实践,为全面推进政治参与法治建设提供了宝贵的经验。

3.开展全民普法教育,逐步培养公民的法治观念和依法参与意识。在利益多元化的今天,公民的政治参与动力主要是基于自身利益的要求。但是,这种参与必须是规范化、法治化的,不然必须导致社会的不稳定。因此,公民的法律知识和法治观念,决定着政治参与的秩序和质量。为此,我国从1986年开始,进行了讫今为止的三个五年普法教育。普法教育是全国性法律知识的大启蒙,经过普法教育,公民的宪法观念和法律意识得到普遍提高,尤其是表现出越来越强烈的权利意识,普通百姓开始自觉用法律武器保护自己的合法权利,“权利为法的内核,法以护卫权利为其天然使命;当民众认真看待自身权利时,必然会认真关注法律”,(占柏美
《论尚法精神》,载《法制与社会发展》,1999年第3期)也必然会认真关注和依法参与有关自身权利的各项公共事业,监督各级官员的公务行为。公民法律意识的普遍提高,为政治参与法治化奠定了雄厚的法律文化基础。
  总之,我国政治参与法治化的道路,遵循了从易到难,从经济民主到政治民主,从农村到城市的渐进化道路,既保持了经济的发展,又维护了政治的稳定,同时还为政治参与法治化的进一步发展奠定了各方面的基础。
三、我国政治参与法治建设的完善。

我国渐进式的政治参与法治化模式虽然适应我国的国情,促进了政治的稳定和经济的发展。但是,随着经济市场化和政治民主化进程的加快,民众政治表达的欲望愈加强烈,而我国政治体制改革相对滞后,民众政治参与的法治渠道相对狭小,从而不断出现示威、上访、消极抵制或暴力抵抗等非法表达方式,影响了社会的稳定。依据享廷顿的政治制度化(法治化)与政治不稳定成反比的公式,我国的政治参与法治建设还远不适应政治参与扩大的需要,还必须在实践中加以不断地完善。笔者认为,当前首先应做好以下几个方面的工作:

1.完善社团立法,培育成熟的政治参与主体。我国作为后发展型国家,在社会组织结构上与类似国家有着共同的特征:国家能力远大于社会能力,国家全能主义观念根深蒂固,公民社会发展相当滞后,社会的自组织能力极为?]弱。随着经济体制改革和政治体制改革的深入,多元的利益主体逐步成长并日益表现出政治参与的热情,但缺乏有效的组织系统;另一方面,通过改革高度集中的政治经济体制,国家对社会的全能式控制相对减弱,在国家与民众之间形成了系统的输入输出的真空地带。公众缺乏畅达的利益表达渠道,就会转而向制度外去寻找,从而酿成政治上的动乱。因此,当前要有意识地培育社会力量,扶持和扩大代表各阶层利益的社会团体的影响,如组织农民协会、城市社区委员会和其他行业协会等,根据宪法有关结社自由的规定,制定结社法,形成培育利益团体的法律机制。利益团体的政治参与,才是有效而成熟的政治参与。

2.制定立法法,拓展立法参与的深度和广度。立法是人民决定自己的事情,为社会制定行为规范的过程。在法治国家,立法越来越成为资源配置的主要手段和利益分配的杠杆,它不仅涉及到巨大的社会经济效益,在一定程度上还决定着社会的发展方向。因此,立法的公正问题,越来越为人们所关注。在代议制国家中,立法只能是少数立法代表的事情。然而,随着社会关系的复杂化、利益关系日趋多元化,仅依靠民选的立法代表立法已越来越难以充分反映公众不同利益的要求。因此,应通过制定民主的立法程序法,既规范立法机关的民主合议、民主决议等立法行为,又要创立相应的程序,以满足公民对立法了解、影响和参与的权利要求。张文显教授指出:“人民有无参与的通道程序是检验一个国家是民主与否的硬指标。同理,法律是否经由民主程序制定,则是检验一个国家是否实行法治的硬指标”(张文显:《马克思主义法理学》
吉林大学出版社,1995年版,第398页)在立法程序中的政治参与,其意义在于它能够充分发挥社会主体各自的角色作用,使立法参加者能够充分地表达各自的立法态度和利益目标,从而使立法决策更加集思广益;同时,从某种意义上讲,立法就是在相互竞争的利益之间寻求某种妥协,而在立法过程中,如果所有受到影响的利益都能得到充分反映,就有可能形成大家都能接受的妥协;而且,利益相关人一旦能够参与到程序过程中来,也就更容易认可立法结果,尽管他不一定赞成这一结果。因为,在公正的程序中,不同的主张或异议可以得到充分表达,各种利益要求能够得到综合考虑与平衡,不满因广泛的参与而得以消除,利益争执通过心平气和的对话得以和平解决,这就极大地减少了对立法结果事后怀疑和对抗的危险。所以立法参与制度能够化解社会矛盾,促进社会稳定,同时还能使当权者关心选民的切身利益,使每个人都有同样的途径进入到宪法所建立的政治秩序中。

目前我国的立法参与制度尚处在起步阶段,基本上还属于走群众路线的工作方法,至今人大制定的300多部法律交付全民讨论的廖廖无几,立法参与制度、立法公开制度、立法听证制度、立法辩论制度等还没有建立起来。因此,应加快立法法的草拟和制定工作,将立法过程中的政治参与法治化。

3.加强司法、执法过程中程序法制的实施,切实保障公民的参与权。马克思曾经说过,程序是“法律的生命形式,因而也是法律的内部生命表现”(《马恩全集》第
1卷第178页)。如果法律在实施过程中,没有一定的过程和规则,这样的社会将充满执法者的恣意妄为,这不仅会败坏执法机关的形象和人们对法律的信仰,孳生对法律的轻蔑,而且会使社会公众寻求公理和正义的最后希望破灭,产生强烈的心理挫折感,造成严重的社会不稳定。当前群众越级上访增多的一个重要原因,就是司法和执法的不公,尤其是程序的不公正引起的。程序的价值在于保障司法和执法的公正,而公正的实现又在于过程的公开和当事人的参与。即“任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时,必须听取对方意见,每个人都有为自己辩护和防卫的权利”(王名扬:《英国行政法》政法大学出版社,1987年版第152页)。陈述意见、辩护和防卫,正是作为相对人(在司法程序中是当事人或被告人)的公民、法人和组织的重要参与权。这种参与权赋予了当事人监督执法行为、审视法律依据的机会,同时,通过这种“看得见的”程序形式,使人们产生对法律的信任和信心,这是任何一种权威都不能替代的保持社会稳定的心理基础。当前,我国的司法程序法已经基本建立起来,但行政程序这一更经常地影响公民、法人和组织合法权益的法律制度却十分不完善。更严重的是在执法和司法过程中,由于“重实体轻程序”的传统法律文化的影响,违反法定程序而侵犯公民人身权、财产权的事例屡见不鲜,有的公民由于坚持自己的参与权而被某些执法者斥之为“刁民”。看来,程序法治建设还面临着健全法制、改革体制、转变观念等多重任务。

4.实行新闻法治,拓宽民众政治参与的渠道。在当今媒体发达的时代,政治参与和言论自由等宪法权利很大程度上是通过新闻媒体实现的。没有新闻媒体的传播功能,任何经宪法宣布了的政治参与、利益表达、舆论监督等公民的自由和权利只不过是一种点缀。因此,当今新闻媒体承担着越来越重要的社会责任。在政治参与领域,新闻媒体的作用起码有以下几个方面:第一,及时传达政府的决策信息、决策背景和决策资料,满足民主政治公开性的要求,为政治参与提供必要的条件,以提高参与的质量。第二,充分反映不同利益群体的意愿和要求,使决策层全面了解各方面的信息,使之输出的政策、规则更能体现公正和公平的要求。第三,通过新闻媒体的参与、讨论和沟通,使不同利益群体的直接摩擦的可能性降低,理解和宽容度加大,从而促进人民团结和社会稳定。第四,监督权力的运行,防止公共权力出现违背人民意志的黑箱操作。为了充分发挥新闻媒体的社会功能,必须使新闻活动法治化,以规范和保障公民的言论、出版等宪法权利。但是,目前我国的新闻体制仍延续了计划体制下的管理模式,每一个新闻单位无不隶属于各种各样的党政部门,不但很难以公众媒体的姿态满足公众参与社会事务,监督权力运作的要求,而且很“容易成为主管主办部门昭显政绩、隐恶忌医的自我宣传、自我保护的工具”。(张西明:《新闻法治与社会发展》,载董郁玉、施滨海编《政治中国:面向新体制选择的时代》虽然这些年新闻媒体在社会监督、表达民意方面发挥了不可替代的作用,但缺乏一部保障性的法律规范,不仅使自己在一系列的侵权诉讼面前处于尴尬地位,而且在满足公民表达自由和政治参与方面也是因“领导人的改变而改变”因“领导人看法和注意力的改变而改变”。看来民众通过新闻媒体的政治参与权还需法律的保障。在新闻传播工具十分发达的今天,在一个将依法治国确立为治国方略的国度,没有新闻立法是不可思异的事情。
 
作者:
杨亚佳 中共河北省委党校政法教研部副教授。