浅析《海南省人口与计划生育条例》在法院处理独生子女要求“多分一人”征地补偿款案件中的相关法律适用问题
罗华伦
随着航天卫星发射中心落户文昌，海南国际旅游岛的建设，工业化和城镇化正在加速，海南农村集体土地被征用呈逐年上升趋势，因征地补偿款分配引发的纠纷逐年增加，有愈演愈烈的趋势。近年来，不断有权益受到侵害的村民与村委会或村民小组引发分配纠纷，或直接向法院起诉、或上访，甚至闹事，已成为影响海南农村社会稳定的重要原因之一。因此，正确运用法律手段解决农村征地补偿款分配纠纷，对于公平、公正的保护每一个村民的合法权益，促进和谐海南、平安海南建设有着十分重要的意义。
农村征地补偿款分配纠纷，是指村民委员会或由村民小组在分配土地征用补偿费用时，在村民中实行不平等分配，不分或少分给一部分村民土地征用补偿费用而引发的纠纷。司法实践中，要求村委会或村小组分配征地补偿款的主要有两大类主体，一类是外嫁女及其所生子女，另一类是独生子女户（要求多分一人份额）。对于外嫁女及其所生子女要求分配征地补偿款问题，本文不作论述。本文仅对独生子女户要求多分一人征地补偿款份额的相关问题进行论述。
《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十七规定：自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》。获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励。《海南省人口与计划生育条例》第44条第1款规定，“农村居民领取《独生子女父母光荣证》的享受下列奖励与优待：在分配征用土地安置费和集体经济收入，享受集体福利、划分宅基地时增加一人份额。”
《南国都市报》于2010年12月22日报道了“文昌独生子女户诉讼讨回损失征地补偿款8万元” 一案，当事人潘涛和华小萍夫妇俩依据《海南省人口与计划生育条例》第44条第1款规定，通过法律途径讨回了自己应该得到的8万元。此事在文昌市领取《独生子女父母光荣证》的家庭中引起了很大的反响。文昌法院2010年到2011年3月份止受理同类型案件已达7件。
司法实践中，独生子女家庭因与集体经济组织间就分配征地补偿费时应否以及如何多分一人份额发生争议的现象较为普遍。有关纠纷诉至人民法院后，就案件是否应予受理，实体裁判时应如何理解和适用有关法律、法规等问题，部分法院认识不一。
海南昌宇律师事务所张天翔律师指出，村民小组作为农村的集体经济组织，有权按照民主议定程序，制定土地补偿款的分配方案。但是，地方性法规、自治条例和单行条例及地方性规章对土地补偿款的分配另有规定的除外。本案中，村民小组制定的被征用土地安置费和补偿费分配方案，部分内容与《海南省人口与计划生育条例》中有关独生子女家庭在分配征用土地安置补偿款时“增加一人份额”的条款相矛盾，村民小组不能剥夺独生子女家庭的合法权利。
在上述案件中，潘涛和华小萍夫妇通过法律手段讨回了自己应得的征地补偿款，文昌市法院在审理此类案件时引用《海南省人口与计划生育条例》进行裁判的做法合乎法律适用的原则，切实保障了当事人的正当权利，维护了当事人的合法利益。虽然该案已经案结事了，但是，对于此类案件的法律适用，本文认为还有两个问题值得探讨：
第一，通过仔细阅读《中华人民共和国人口与计划生育法》《海南省人口与计划生育条例》条文，虽然条文中规定了对独生子女户的奖励和社会保障，但通篇却并没有对已领取《独生子女父母光荣证》后又违法生育的，以及对领取《独生子女父母光荣证》后所享受的各种优待及奖励的处理办法作出详细规定。这是《中华人民共和国人口与计划生育法》《海南省人口与计划生育条例》对独生子女户的奖励及社会保障规定有所遗漏的地方，国家应该修订法律法规或出台司相关法解释，增补对领取《独生子女父母光荣证》后又违反独生子女政策的惩罚措施和办法。这样做的目的就是不但要维护当事人（独生子女户）的合法权益，而且还要维护集体经济组织（村委会、村小组）、国家的利益。
虽然《中华人民共和国人口与计划生育法》没有对领取《独生子女光荣证》后又违反独生子女政策的惩罚措施作出具体规定，但山东省在《山东省人口与计划生育条例》第三十三条规定：“对领取《独生子女父母光荣证》后又生育的，由发证机关收回光荣证，停止凭证享受的各种优待，并追回领取的各种奖励。”基于此，《海南省人口与计划生育条例》中没有此因规定，本文建议海南省人大应考虑修改《海南省人口与计划生育条例》，将此类规定增补进该《条例》中。
这里还涉及到两个问题：1、对领取《独生子女父母光荣证》后又违法生育的，发证机关收回光荣证，停止凭证享受的各种优待，并追回领取的各种奖励。特别是针对已领取的各种奖励问题，此处的奖励应该认定为国家财政对原系独生子女父母的物质奖励，不包括集体经济组织（村委会、村小组）对本集体经济组织内村民的奖励分配，这是另外一个法律关系，将在稍后论述。如果进入诉讼程序，应将此类案件应列为行政诉讼案件，因为发证机关为国家机关，发证对象为符合条件的夫妇，这属于不平等的主体，不能形成民事上平等的法律关系，而应属于行政上的法律关系。2、如果奖励是集体经济组织（村委会、村小组）对本集体经济组织内村民的奖励分配，那么此类奖励应该由集体经济组织（村委会、村小组）作为原告追回,而不得由发证机关或政府追回，此类案件应列为民事诉讼案件，因为此类奖励原系集体经济组织内的财产，是否追回由集体经济组织内部决定，勿需强制追回，这与前述的行政法律关系是不一样的。如果由发证机关作为原告来追回集体经济组织对本集体经济组织内村民的奖励分配，则有越主代庖，滥用职权之嫌，且也违背了民法的不告不理的基本原则。
第二，《海南省人口与计划生育条例》第44条第1款规定，“农村居民领取《独生子女父母光荣证》的享受下列奖励与优待：在分配征用土地安置费和集体经济收入，享受集体福利、划分宅基地时增加一人份额。”这样的规定很值得商榷，其原因如下：
虽然国家从国情出发，严格控制人口数量，努力提高人口素质，实行计划生育，鼓励夫妇少生优生，对自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》，并按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励。但是此处的奖励是国家对自愿终身只生育一个子女的夫妻的奖励，而不是其他组织、单位和个人对自愿终身只生育一个子女的夫妻的奖励，《海南省人口与计划生育条例》第44条第1款的规定有违基层自治组织的自治原则，比如在征地补偿款分配方面，该条款意即为政府强行要求获得征地补偿款的集体经济组织必须将本集体经济组织所得到的征地补偿款多分一份给独生子女户，这是变相的掠夺了村民的财产权。虽然独生子女户少生优育，只育有一个子女，对国家和社会作出了贡献和牺牲，但这不能由其所在的集体经济组织来买单，而应当由国家来对为国家和社会作出了贡献和牺牲的夫妇作出奖励和优待。
以上两个值得我们注意的问题，本文认为，对于农村独生子女户要求“多分一人”征地补偿款案件，应把握好以下几个问题：
第一、在立法方面，应考虑重新制定对独生子女户的奖励、社会保障以及违反独生子女政策后的惩制办法，现行法律对独生子女户的物质奖励已经非常不适应当前的经济形势，所以国家还应修改立法着重提高对独生子女父母的物质奖励，以适应社会生活发展要求。
第二、在司法程序设置方面，对于独生子女户要求“多分一人”所在集体经济组织所获得的土地安置费和集体经济收入，在享受集体福利、划分宅基地时增加一人份额，这样的诉求应当由独生子女父母作为原告提出，当地政府作为被告，因为独生子女父母自愿终身只育一个子女，是对国家和社会作出贡献和牺牲的，而不能将其所在集体经济组织列为被告，否则即是政府的行政合同行为（政府发放《独生子女父母光荣证》应认定为行政合同行为）虽然不具有强制力，但其产生的行政后果却由独生子女户所在集体经济组织来承担，这是既不合情又不合理的。
第三、在行政机关职能设置方面，既要照顾优待独生子女户，又不能侵犯他人的利益，怎么做才能达到双赢呢？本文认为，国家应建立一整套《独生子女父母光荣证》的领取登记、奖励、事后监督制度，比如由当地计生部门登记发放《独生子女父母光荣证》，由当地民政部门对独生子女户进行精神奖励和发放各种物质奖励，并设置专项财政基金，补齐独生子女户在其所在集体有征地补偿费、集体经济收入、享受集体福利、划分宅基地时所应得到的同等数量和份额。并由计生部门监督领取《独生子女父母光荣证》户是否遵守相关政策规定，如领取该证后又违法生育的，应通知当地民政部门提起诉讼追回其所得到的各种奖励，或者统一由检察机关作为原告，代表政府进行诉讼，追回国家发放的各种物质奖励。

国家广播电影电视总局


关于印发《中外合作摄制电影片管理规定》实施细则(暂行)的通知


为认真执行《中外合作摄制电影片管理规定》（国家广播电影电视总局令19号），进一步加强电影的对外合作与交流，2003年11月27日，广电总局电影局向各省、自治区、直辖市广电局（厅）、文化厅（局），各电影制片、洗印单位，中国电影合作制片公司发出《关于印发〈中外合作摄制电影片管理规定〉实施细则（暂行）的通知》，请有关单位遵照执行。
根据《电影管理条例》和《中外合作摄制电影片管理规定》(国家广播电影电视总局令第19号)，制定以下实施细则。
一、国家广播电影电视总局电影事业管理局(以下称电影局)是中外合作摄制电影活动的行政主管部门。电影局指定中国电影合作制片公司(以下称合拍公司)为从事中外合作摄制电影片工作的专门机构，负责中外合作摄制电影活动的管理、协调、服务等相关事项。具体承办下列工作：
(一)承办中外电影制片机构合作(联合、协助、委托摄制，下同)摄制电影片的立项申请，对香港特别行政区的合作方，按照有关香港公司的定义认定该合作方的性质，指导合作摄制电影片合同的签订，对合作各方履行合同进行监督、管理和协调；
(二)负责对影片制作的管理，与合拍方签订有关制片管理方面的协议书，内容包括：影片版本、聘请境外主创人员、境外加工、参加电影节展等；
(三)审读合作摄制影片的剧本并提出初审意见。初审合作摄制的影片并提出初审意见；
(四)为境外合作者联系、介绍合作对象，提供政策、法规、剧本、拍摄景地等相关事项的咨询和中介服务；
(五)为境外合作者提供申报摄制设备、器材、材料等临时进出海关的咨询和中介服务；
(六)为境外合作者提供入境签证的咨询服务；
(七)为境外摄制机构在境内拍摄纪录、专题、广告等短片，提供协助制作的服务；
(八)电影局交办的其它事项。
二、中外合作摄制电影片的立项
(一)需提供的文件材料
合作各方的立项申请、公司简介、商业注册文件(复印件)、有效资信证明和合作各方签署的合作意向书、预算，拟合作摄制电影片的规范汉字(不小于4号字体)中文剧本，主创人员情况等材料；
(二)提供的文件材料有遗漏或不当的，申请单位应及时补充修改，其审批时限相应延长；
(三)批准立项的，电影局颁发一次性《中外合作摄制电影片许可证》或批准文件；不批准立项的，电影局将书面通知申请单位，并说明理由。
三、中外合作摄制电影的若干具体事项
(一)联合摄制的影片，其故事发生地不受地域限制，但故事情节或主要人物须与中国内地有关；
(二)联合摄制的影片，聘用境外主创人员，应报电影局批准。其中中方(内地)主要演员不得少于影片主要演员总数的三分之一，其他主创人员原则上应各占二分之一；香港电影制片者(公司)与内地联合摄制的影片，除主要演员外，其他主创人员不受比例限制；
(三)香港电影制片者(公司)与内地合作摄制的影片，经电影局批准，其电影底样片的冲印及后期制作，可在香港完成；
(四)联合摄制的影片，其英文译名须与中文名一致或相近，且报电影局审批；
(五)联合摄制的影片，须在影片片尾倒数第三个画幅，打上“中国电影合作制片公司监制”的字幕；
(六)联合摄制的影片，其混录双片经省级广播影视行政部门初审后，需报送下列材料：
混录双片一套、影片送审报告单一式四份、主创人员名单一式二份、片头片尾字幕表、联合出品(摄制)合同书、原著改编意向书、完成台本一套、合拍公司对影片的初审意见。如因技术原因以BETA录像带代混录双片送审的，需专项申请。
混录双片经总局电影审查机构审查通过并下达《影片审查决定书》后，制片单位可领取影片公映许可证片头，制作标准拷贝；
(七)联合摄制的影片，送审标准拷贝需报送下列材料：
标准拷贝二套(其中一套为档案影片，送中国电影资料馆)、BETA录像带一套、大1/2录像带四套、打印完成台本三套(民族语译制影片为四套)、10--15分钟片花BETA录像带一套、标准拷贝技术鉴定书，被定为民族语译制影片的，加送乐效声带一套。
标准拷贝经电影局审查合格且交齐上述材料后，制片单位可领取《电影片公映许可证》；
(八)协作和委托摄制的影片，可用BETA录像带送审，经合拍公司初审后，报总局电影审查机构审查，审查合格的下达批准文件；
(九)需要在境外进行电影底样片冲印及后期制作的，合作各方应与合拍公司签订相应的协议(合同)，并交纳每部影片不超过25万元人民币的保证金后，方可出境制作。合作各方未发生违法违规问题，合拍公司应在影片获得《电影片公映许可证》一个月内，归还其保证金(包括利息)；
(十)合拍公司在合作摄制电影中，所承担的中介服务部分为有偿服务，中介服务费原则上不得超过影片制作总成本的1％，如影片总成本不足600万元人民币的，可按600万元成本计算收取6万元，但中介服务费最高不得超过15万元。对香港电影制片者(公司)与内地合作摄制的影片，可在规定的范围内，适当降低中介服务费，其高于600万成本的影片收取中介服务费不得超过8万元；
(十一)合作摄制的电视电影、数字电影按有关规定立项、送审；
(十二)香港公司的定义为：凡是按香港的法律在香港注册成立，并在香港从事实质性商业经营一定年限、向特区政府纳税、多数员工为香港居民的，才可视为香港公司。符合上述条件，从事电影业务的香港公司可享受电影合作中的优惠条件。
四、本细则由电影局负责解释。
五、本细则自2003年12月1日起实施。