纵论承租人在房屋征收与补偿中的权益保障/吕国华

　　论文概要：房屋承租人的利益规范在三次行政立法过程中不断调整，直至《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施后，房屋承租人的地位和权益保障遭遇前所未有的尴尬。房屋承租人一方面承担着搬迁的义务，另一方面却无法享受行政法规的权益保障。如何维护房屋承租人的合法权益，成为立法、司法、实务界面临的共同课题。笔者从一个案例说起，希冀抛砖引玉，着力化解由房屋承租人权利保障缺位引起的社会矛盾，期许对未来的立法提供一些参考性的意见。
　　
　　关键词：承租人房屋征收补偿权益保障
　　
　　正文：
　　从一个案例说起
　　北京某纸业公司租赁厂房二十间，用于生产经营，租期五年。租期届满之前，政府决定征收该厂房。政府发布征收公告之日起，厂房周边的环境急剧恶化，生产经营无法继续下去，且房东多次要求纸业公司搬迁。纸业公司认为政府征收厂房给自己造成了损失，向征收人主张补偿权益，多次被拒绝，并被威胁强制执行。不久，纸业公司获知，房东已经与政府签订了房屋补偿协议，拿到了停产停业和搬迁费等补偿。纸业公司向房东主张损失赔偿，也遭到房东拒绝。纸业公司到多家律师事务所咨询，均被告知根据目前的法律规定其权益难以得到维护。北京市专门办理房屋征收业务的吕国华律师接受纸业公司的委托，代为向征收人和房屋出租人出具律师函，督促其限期解决承租人的补偿问题，无果；旋即将征收人和房屋出租人起诉至法院。吕国华律师就房屋承租人的权益主张及依据向法院先后出具三次法律意见，最终在法院的居中调解下，纸业公司拿到了全部搬迁费和停产停业补偿数额的百分之八十。当吕国华律师将存有700多万补偿费的银行卡交给纸业公司总经理时，她喜极而泣。
　　房屋承租人权益保障的立法变迁
　　1991年，国务院令第78号《城市房屋拆迁管理条例》第三条第二款规定：“本条例所称被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人（包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人）和被拆除房屋及其附属物的使用人。”该条赋予房屋承租人明确的法律地位——房屋承租人属于被拆迁人的范畴。据此，房屋承租人几乎享有了房屋所有权人可以享有的一切权益。国务院令第78号《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条、第二十七条、第二十八条、第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十三条和第三十四条从各个方面对保障房屋承租人的合法权益进行了规定。房屋承租人不仅享有获得补偿的权益，而且享有被安置的权益，不仅可取得搬迁费和安置补助费，而且可获得停产停业补偿。历史的车轮向前推进了十年，2001年，国务院令第305号《城市房屋拆迁管理条例》第四条第三款规定：“本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”该条款排除了房屋承租人成为被拆迁人的可能，其法律地位开始下降。但是，该法规对房屋承租人的保护仍称得上比较全面。国务院令第305号《城市房屋拆迁管理条例》第十三条第二款、第十六条、第二十七条第二款、第三十一条和第三十三条对房屋承租人各种权益进行了规定。据此，房屋承租人可以和拆迁人签订房屋拆迁补偿安置协议，可以向房屋拆迁管理部门申请行政裁决，可以继续租赁产权调换的房屋，可以取得搬迁补助费和临时安置补助费，可以取得停产停业补偿等。历史的车轮又向前推进了十年，2011年，国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条明确规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。” 据此，房屋承租人不再属于补偿的对象，不再是此次行政立法保护的对象。根据国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋承租人无法保护自己的合法权益。
　　房屋承租人在征收过程中的尴尬现状
　　房屋承租人在征收过程中地位尴尬。房屋承租人的合法权益在征收过程中受到损害，是不争的事实。征收不仅给房屋承租人造成搬迁和临时安置的损失，而且会造成停产停业损失；不仅会造成改善或增设他物的损失，而且可能造成承担违约责任的损失，甚至造成可得利益方面的损失。但是，根据《国有土地上房屋征收与补偿决定》的规定，房屋承租人不是征收行为的相对人，不属于被征收人的范畴。《国有土地上房屋征收与补偿决定》只调整征收人与被征收人的权利、义务关系，既不调整征收人与房屋承租人的权利、义务关系，也不调整被征收人与房屋承租人的权利、义务关系。既然房屋承租人不是征收当事人，其无法根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的任何一个条款主张自己的权益。房屋承租人面临不知该向何方主张权益以及如何主张权益的窘境。房屋承租人向征收人主张权益，征收人往往以房屋承租人不是所有权人且向其支付补偿款没有法律依据为由予以拒绝。房屋承租人向房屋所有权主张权益，房屋所有权人往往以合同没有约定且无法律依据为由予以拒绝。
　　房屋承租人在征收过程中的权益保障之必要性
　　房屋所有权人将房屋出租的同时，已经将房屋的部分收益权能让渡给房屋承租人，房屋承租人受让该部分收益全能之后，其合法权益理应受到法律保护。征收给房屋承租人造成损失的，应予以补偿。征收导致房屋承租人产生搬迁、临时安置的需要，甚至带来停产停业的后果，却不予任何补偿，而对未因征收产生搬迁、临时安置需要的房屋所有权人支付搬迁费和临时安置补助费，明显有悖公平。按照现有的法规，房屋所有权人取得全部补偿之后，房屋承租人一般仍会根据《中华人民共和国合同法》的相关规定追究房屋所有权人的违约责任，与其在另一个诉讼中定纷止争，不如以立法的形式对房屋承租人的合法权益予以保护。依法成立的合同本应受法律保护，即使征收当事人就补偿达成了一致意见，但根据买卖不破除租赁的原则，房屋承租人的利益也应当得到维护。房屋出租人因征收产生损失却无法顺利主张自己的合法权益，往往对征收产生抵制。即使征收当事人达成了补偿协议，一旦房屋出租人拒绝搬迁，仍会引发矛盾。因此，征收需要房屋承租人的配合，为了减少征收可能造成的对抗风险，避免滥用司法执行资源，从现实需要的角度来看，也应当对房屋承租人的合法权益予以维护。
　　房屋承租人在征收过程中的权利之救济
　　我国于1997年签署的联合国《经济、社会与文化权利公约》第十一条第一款规定：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准,包括足够的食物、衣着和住房,并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利,并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。”联合国经济、社会和文化权利委员会于1991年12月12日通过《第4号意见》，该《第4号意见》第8条在“使用权的法律保障”部分特别强调：“使用权的形式包罗万象,包括租用(公共和私人)住宿设施、合作住房、租赁、房主自住住房、应急住房和非正规住区,包括占有土地和财产。不论使用的形式属何种,所有人都应有一定程序的使用保障,以保证得到法律保护,免遭驱逐、骚扰和其他威胁。缔约国应立即采取措施,与受影响的个人和群体进行真诚的磋商,以便给予目前缺少此类保护的个人与家庭使用权的法律保护。”由此可见，保障征收过程中房屋承租人的合法权益有明确的国际法依据。《中华人民共和国物权法》对房屋承租人的利益保护作出了明确规定。《中华人民共和国物权法》第一百一十七条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。” 《中华人民共和国物权法》第一百二十一条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”显然，房屋承租人作为用益物权人，其因征收导致用益物权消灭的有权获得相应补偿。我国尚处于法治的初级阶段，各地的司法状况不容乐观，司法人员的素质参差不齐，枉法裁判更是层出不穷，对同一法律的理解和适用也时有偏差。因此，笔者建议，在寄希望于通过法律规范“公力救济”的同时，房屋承租人也应当“自力救济”，即房屋承租人签订租赁合同时应当对征收造成的损失补偿或赔偿进行明确约定。如在合同中约定租赁期间，因征收导致承租人无法继续使用租赁房屋的，出租人应当从所得或应得补偿款中对承租人进行补偿。其中，涉及承租人装饰、装修部分归承租人；搬迁补助和临时安置补助归承租人；另外，也可以约定停产停业补偿的分享比例。房屋承租人应当以利害关系人甚至原告的身份积极参与相应的诉讼。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋承租人无权参与征收决定和补偿决定的程序，无权取得相应的征收补偿，但这并不意味着房屋承租人与征收人作出的征收决定或者补偿决定不具有利害关系。事实上，征收人作出的征收决定或者补偿决定为房屋承租人设置了相应的义务，与其具有法律上的利害关系。如果房屋所有权人以被征收人的名义起诉征收决定或者补偿决定的，房屋承租人可以积极申请作为第三人参加诉讼；如果房屋所有权人未以被征收人的名义起诉征收决定或者补偿决定的，房屋承租人也可以尝试以原告的身份直接起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定：“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。赔偿诉讼可以适用调解。”《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条明确规定：“行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。”据此，房屋承租人可以直接要求征收人依法予以赔偿。另外，房屋承租人也可以援引《中华人民共和国合同法》的相关规定主张自己的合法权益，鉴于篇幅所限，在此就不展开论述了。
　　面向未来的立法建议
　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》对房屋承租人的权益未作出任何规定，已引发了大量社会矛盾。为减少新的社会不稳定因素，发挥立法对社会的引导功能，笔者建议对《国有土地上房屋征收与补偿条例》予以修改，增补有关保障房屋承租人合法权益的条款。如在《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：“征收人和被征收人应当尊重和保障房屋承租人的合法权益。征收出租房屋的，出租人与承租人就解除租赁协议达成一致意见的，对出租人予以补偿；未达成一致意见的，向承租人支付搬迁费、临时安置补助费和停产停业补偿。”最高人民法院也可以作出相应的司法解释，尤其是对《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条的规定在实践中如何理解和适用，作出司法解释，也能达到事半功倍的效果。最高人民法院就如何理解和适用《城市房屋拆迁管理条例》的具体条款，先后作出多个司法解释，发挥了很好的效果，完全可以把这个优良传统继续发扬光大。另外，国务院和省级政府也可以颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施细则，在实施细则中对房屋承租人的权益保障作出相应的规定。如北京市住房和城乡建设委员会、北京市人力资源和社会保障局、北京市工商行政管理局根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定了《北京市国有土地上房屋征收停产停业损失补偿暂行办法》，规定：“生产经营者承租房屋的，依照与被征收人的约定分配停产停业损失补偿费；没有约定的，由被征收人参照本办法规定的标准对生产经营者给予适当补偿。”再如《宁波市市区国有土地上房屋征收补偿若干规定》对八类房屋承租人作出了相应的补偿规定。
　　结语：二十多年来，房屋承租人的利益规范在三次行政立法过程中不断调整，直至《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，房屋承租人的地位和权益保障遭遇前所未有的尴尬。房屋承租人一方面承担着搬迁的义务，另一方面却无法享受行政法规的权益保障。如何保障房屋承租人的合法权益，已经成为立法、司法、实务界面临的共同课题。笔者从一个案例说起，希冀抛砖引玉，着力化解由房屋承租人权利保障缺位引起的社会矛盾，期许对未来的立法提供一些参考性的意见。鉴于时间、篇幅和能力所限，纰漏之处在所难免，望各位同仁不吝提出批评和建议，笔者不胜感激。
　　
　　参考文献：
　　《经济、社会与文化权利公约》
　　《中华人民共和国宪法》
　　《中华人民共和国物权法》
　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》
　　
　　作者简介：吕国华，北京专职律师，山东人，毕业于北京大学，法律硕士，长期定向从事集体土地上房屋征收和国有土地上房屋征收等不动产征收法律服务，联系电话：13811168718，QQ：545852153。
　　

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